现代开放式城市公园运营模式研究——以纽约高线公园为例

陈 默 黄稚清 杨小婵 练敬韵 闾邱杰

（1.广州怡境景观设计有限公司， 深圳 518031； 2.华南农业大学林学与风景园林学院， 广州 510642；3.广州天力建筑工程有限公司， 广州 510030； 4.北京普拉特建筑设计有限公司， 北京 100022；5.广州怡境景观设计有限公司， 广州 510623）

伴随中国城市的快速发展，越来越多的城市兴建了许多城市公园。 城市公园作为城市中重要的绿色基础设施，为市民提供了一个良好的环境，为市民提供文化传播场所，以便市民在享受休闲游憩的同时还能感受城市文化[1]。 然而城市管理者为每个城市公园拨款仍有不足，单靠这些资金公园难以维持稳定运营，甚至造成有些公园面临荒废的局面。 且当前国内许多城市公园免费开放，带来了诸如绿化养护、安全管理、物资配备、人员配置等的压力。本文将对如何使公园稳定运营并发挥其自身价值进行研究探讨公园运营模式，针对国内外现有运营模式进行比较分析，总结出更适合在现有背景下的公园运营模式，从而减轻公园对城市经济的负担，充分发挥其自身价值，使其经济效益和生态效益得到较好的发展[2]。

1 国内外城市公园运营模式分析

1.1 国外城市公园运营模式

世界上其他一些国家对本国的开放式城市公园建设和运营都提供了足够的资金支持，甚至还出台一些相关的法律、法规对公园运营进行支持（表1）。

综合几个国家来看，国外在开放式城市公园运营费用支出方面的典型做法有：

①通过法律法规明确规定了公园运营的费用为政府财政支出中的专项资金，各级政府针对各自级别的公园进行拨款资助，维持公园正常运营。专款专用确保了公园的建设与运营的费用成为政府的必需支出费用，减少出现公园运营费用支出不足的情况。

②从公园设计初期就积极引入民间资本，使双方互惠互利。 这样城市开放式公园的运营费用就不需只依靠政府，减轻政府财政压力同时还鼓励了更多社会力量参与公园运营建设之中。

③成立专门的机构负责对公园运营资金划拨，并将一部分管理权授权给地方政府或民间机构。

1.2 国内城市公园运营模式

国内近年来越来越多的地区免费开放了城市公园。国务院在2006 年以通知的形式明确有条件的城市公园应免费开放。 2016 年，与中央城市工作会议配套的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中也在“十三五”期间中国城市发展路线中强调了“城市公园原则上要免费向市民开放”[11]。

表1 不同国家的城市公园运营模式[3-10]

可见城市公园免费开放是大势所趋，但由此产生了许多问题。 特别是在公园后期管理和人事问题上，迫于资金压力会出现管理滞后的情况[1]。 出现这些问题的主要原因还是因为资金不足。 公园自身是非盈利性的单位，免费开放需要政府强有力的支持，运营资金不到位将对公园的可持续发展产生不良影响[12]。 我国没有明文规定公园绿地运营费用属于政府必需支出费用，所以若出现拨款不足的情况下公园会因为资金缺乏而陷入困境。

当前我国许多地方的城市公园运营依靠政府拨款来维持。 当然也有一些城市采取了多元化的运营模式。以广州市为例，采取四种方式：政府全额拨款，差额补款（公园先除去自身经营收入，再由政府补贴剩余费用）、公园主管部门（如城市管理局）统筹规划运营资金、自收自支（政府仅出资小部分，其余运营费用自行解决）。 上述四种运营方式大同小异，本质还是需要政府的支持，而且政府拨款的比重较大。每一个城市都有众多开放公园，再加上我国未明文规定公园绿地运营费用属于政府必需支出费用。 可见政府公园在公园运营方面资金较为紧张。因此，仅依靠政府财政支出来满足公园运营的需求是远远不够的[12]。 目前国内也有部分公园开始采用了行政拨款为主，社会资本注入为辅的模式[13]。

2 纽约高线公园的运营模式分析

2.1 纽约高线公园简介

高线公园（High Line Park），坐落于美国纽约曼哈顿中城区西侧，是一个离地面9.1 米高的线型空中花园。始建于1929 年，前身为货运铁路专用线，可直通哈德逊港口。 到了1980 年废除原使用功能，并有拆除的风险。 在纽约市民的大力保护下得以保留并改建为高线公园。 高线公园现为曼哈顿的地标之一，在公园可以一览纽约城风貌，并带来收益[14，15]。

2.2 纽约高线公园的设计与运营分析

高线公园的运营并非完全依赖纽约市政府，它的保护和再开发的动力源于“高线之友”（Friends of the High Line）。 该组织是一个成立于1999 年的以社区为基础的非盈利性组织。 高线之友与纽约市政府合作，专门负责运营以及维护，政府只承担监管职责。

上述由政府与社区组织合作的管理模式即为Public Private Partnership（PPP，即“公私合营”）。PPP模式在许多城市的基础设施产业建设中被广泛运用，公园也有应用该模式，但仍较少[16]。 高线公园也是较早应用该模式的城市公园之一。

从政府、投资方、管理者和使用者这四个角度来进行分析PPP 模式在高线公园中的运用：

纽约市公园管理局作为政府代表和监督方，为高线之友颁发执照。 前期， 政府通过高线的修复方案并且投入一定的财政用于复建。 部分投资商如西切尔西特区房地产开发商也为高线公园提供部分建设金额。在公园建成后，高线公园交给高线之友管理与运营。该组织在高线的保护、再开发，乃至评选、决定设计开发团队以及后期管理过程中都占据主导地位。

该运作模式下减轻了政府财政负担。 高线之友的全程参与和投资方对公园的投资，使高线公园这一建设项目的技术和经济有了保证，缩减了前期的工作周期，推进高线公园建设的步伐。

对于使用者来说，一改过去公园代表官方形象的存在，使公园增添了新的活力。 同时，高线之友是一个民间组织，它将社区与群众力量注入公园公共服务过程中，使公民的意识和社会的认同感得到强化。

对于投资方来说，在这整个过程中无形宣传其企业品牌，加大其知名度。 高线公园也可为投资方提供所需要的活动场地，三方互利互惠[17，18]。

2.2.1 高线公园活动项目分析

PPP 模式运用于高线公园中，是一种独特的方式，而高线公园更加独特之处在于，高线之友将其打造成了一个动态的公园。

针对不同的使用者，它有着各异的活动项目：针对成人与儿童有观星活动、表演、放映纪录片、演奏音乐、观察公园内动植物、接受自然教育等活动；为志愿者提供参与公园日常运营和管理的机会，志愿者可以担任解说员、园艺师、摄影师、接待员或策划活动者等；商业或娱乐活动主办方也可以到高线公园租用场地[19-21]。

繁多的项目在满足使用者的专业知识和技能培训的同时，也有利于公园的主题宣传和品牌树立，吸引更多人参与到其中，甚至成为志愿者来参与公园的管理。场地出租也是该公园的一大特点，它的出现给公园带来一年45 万美元的收入。

2.2.2 高线公园运营资金来源分析

以2013 年高线公园税务报表为例，总收入为3169 万美元，其中捐赠资金占94.7%，场地租赁收入为45 万，政府仅出资8.7 万。 高线之友需要解决公园运营所需的绝大多数费用，除了场地出租获取的费用和政府的拨款，高线之友也采取了其他方式满足运营需求：

表2 高线公园运营资金来源

2.2.3 高线公园SWOT 分析

从SWOT 的角度来分析高线公园，主要是以下方面：

2.2.3.1 Strength（优势）

高线公园在高线之友有条不紊的管理下，通过各种形式已经能够为自身提供充足的资金，且作为较早运用PPP 模式的城市公园，拥有更加先进和成熟的运营模式。 高线公园从一条铁路货运专用线变成了如今的休闲公园，且其主题紧紧围绕旧物改造、绿化和艺术[21]，再加上设计师的精心设计与改造，为人们提供了一个休闲娱乐与学习结合的去处，成为了曼哈顿的一张名片。

2.2.3.2 Weakness（劣势）

高线公园的辐射范围小，除了一些特定高档活动，其休闲功能主要吸引周边人群。 会员制度也亟待完善，不在本地的会员无法体验公园的现场活动，远程线上服务有待进一步改进。

2.2.3.3 Opportunity（机会）

面对游客的不断增加以及基于曼哈顿网格状组成的城市格局，高线公园可针对不同类型游客以及街道的人流数量开发和设置更多不同的活动项目，将线性公园变成更富节奏变化的空间。 同时，可利用场地周围的艺术馆和博物馆作为宣传资源，比如将馆内的展品延伸到公园内进行展示，提供不一样的展览形式。

2.2.3.4 Threats（威胁）

新的竞争对手：面对休闲娱乐场所的逐年增加，如果仍使用单一的运营模式是行不通的，在保持稳定资金收入的同时，要有更多的创新。

3 结合案例进行对我国开放式城市公园设计与运营的初步设想

3.1 改进开放式公园的设计方式

高线公园在设计之初就有考虑不同人群的需求，结合政府等相关部门的指导，设计场地能够被灵活地使用。面向不同用户设计不同项目，避免简单粗暴的单一商业植入。多种活动满足了不同游客需求，服务社区。公园的志愿者项目也是一大亮点，它让使用者也参与到公园的运营中，学会新技能、丰富阅历、积累工作经验，也让公园保持着活力，同时为公园的支出省下了一大笔费用，互利共赢。

因此，在我国的开放式城市公园中建设前期应该多调查不同人群的需求，尝试加大对用于科研、学习等场地的设计。另外，商业空间生硬植入容易引起人们反感，也削弱了城市公园的休闲和生态功能，所以商业空间的设计可以与其他机构合作，直接让其他机构负责设计建造，公园只需要提供场地并把控标准确保整体性良好即可。

3.2 改进当前的开放式公园运营模式

公众能否参与到开放式城市公园的开发和运营中，与项目开发成功与否以及使用满意程度密切相关。 当前我国公园的运营较多采用的是BOT 模式，在此模式下公众参与度仍不高，只有企业为主体的私人资本可以融于设计和管理[22]。 当前也有城市公园开始采用PPP 模式，但是公众参与程度也仅仅限于外围设计，如探讨开放式城市公园项目方案设计的评选，并未从开始就参与到公园核心部分的开发和设计中，难以发挥公众参与的积极作用。

3.3 增加符合中国国情的公众参与项目

结合高线公园领养植物的公众项目给我们的启发，我们以植物认养为例从景观资源利用的角度来探讨如何将该项目转变为更适合中国国情的公众参与项目。

3.3.1 结合现有的互联网资源， 将需要到实地领养形式转变为在线上领养的互动培养模式

植物实地领养的好处可以让公众体验植物生长的过程，但效率和回收成本时间过长，公众整体参与性不强。 而通过线上捐赠的形式将购买的各种农资用品捐赠给公园，不仅可以降低成本还能加强公众与公园的交流。这样公园不仅作为闲暇的绿地，也联系了市民感情，是一种新的“城市客厅”诠释方式。公园还可以推出植物的生长过程可视化的APP。

3.3.2 设置不同等级、 现实或虚拟的景观产品来拓展公众参与公园建设与运营空间

各种可视化项目如AR、VR 逐渐开发， 公园的线上体验服务将有更大的可能性，通过虚拟景观产品能有效提高公园建设的传播度，而在传播的过程中可以适当设置公共教育项目和商业产品。 建成线上的公园博物馆和植物资料库，欢迎部分植物资源公开下载；开放线上培训，将志愿者资源的范围大大扩展，鼓励志愿活动与公园参观游玩结合。 此外，加强本土景观的营造、植物设计的可行性，不矫揉造作。

4 结论

从分析国内外开放式城市公园的运营模式以及高线公园的运营我们可看到，维持开放式公园的运营除了政府的参与，更需要有意识地鼓励公众参与，将自上而下的运营模式转变为自下而上的运营模式，让公众不仅作为使用者，也要作为参与者。 此外运营应该前置到设计的阶段。 可以一定程度上改善后期运营时遇到问题无法解决的困境，要做到“未雨绸缪”，为后期运营提供空间。 只有这样才能做出符合公众需求的可持续发展公园。