党的十九届四中全会《决定》对我国制度建设的贡献

詹成付

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，充分体现了党的十九大精神，深入回答了在我国国家制度和国家治理体系上“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题，集中了全党智慧，反映了人民意愿，是一篇马克思主义纲领性文献，也是一篇马克思主义的政治宣言书。《决定》意义重大、贡献很多，仅从制度建设的角度看，其贡献也很多。

一、全面概括了我国国家制度和国家治理体系具有的显著优势，进一步增强了全党全国人民建设中国特色社会主义的制度自信

制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。新中国成立70年来，中华民族之所以能迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，最根本的原因是建立和完善了中国特色社会主义制度，形成和发展了党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度，加强和完善国家治理，使我国国家制度和国家治理体系展现出强大的生机活力。过去，党和国家的不少文献也都论及过我国国家制度和国家治理体系的优越性问题，但都限于某一方面或某几方面，用13个“显著优势”这一全面系统的视角来揭示我国国家制度和国家治理体系的优越性，首功无可争议地属于《决定》。

一个国家的制度和治理体系管不管用、有没有效，实践是最好的“试金石”。我国的国家制度和国家治理体系优势，不是什么人想抹黑就能抹黑的，也不是像一些国家或地区的自吹自擂、自说自话，而是建立在雄辩的事实基础上的，是令人信服的。新中国成立70年来，我们党领导人民创造了世所罕见的两大奇迹：一是经济快速发展奇迹。我国大踏步赶上时代，用了几十年时间走完了发达国家几百年走过的工业化进程，跃升为世界第二大经济体，综合国力、科技实力、国防实力、文化影响力、国际影响力显著提升，人民生活显著改善，中华民族以崭新姿态屹立在世界的东方。二是社会长期稳定奇迹。我国长期保持社会和谐稳定、人民安居乐业，成为国际社会公认的最有安全感的国家之一。美国等西方国家乱象丛生，经济增长乏力，贫富差距拉大，党派纷争不止，民粹主义高涨，种族歧视凸显，暴力事件频发，社会撕裂加剧，他们的国家制度和国家治理陷入前所未有的困境。可以说，在人类文明发展史上，除了中国特色社会主义制度和国家治理体系外，没有任何一种国家制度和国家治理体系能够在这样短的历史时期内创造出我国取得的经济快速发展、社会长期稳定这样的奇迹。

习近平总书记反复讲，鞋子合不合脚，只有穿的人才知道。中国特色社会主义制度好不好、优越不优越，中国人民最清楚，也最有发言权。我们在这个重大问题上一定要有定力、有主见，决不能自失主张、自乱阵脚，自觉不自觉地用西方国家那一套国家制度和国家治理体系来衡量我国国家制度和国家治理体系。全党同志特别是各级领导干部要做政治上的明白人，很重要的一条就是任何情况下都要坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，真正做到“千磨万击还坚劲，任尔东西南北风”。

二、科学提出了坚持和完善我国国家制度和国家治理体系的总体要求和总体目标，为新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化指明了前进方向

从世界历史角度看，经过长期剧烈的社会变革之后，一个政权要稳定下来，一个社会要稳定下来，必须加强制度建设。2014年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话中，提出了著名的我国社会主义实践的“前半程”和“后半程”历史任务之说，强调“从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。后半程我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更为完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大，零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”

党的十八大以后，我们党把制度建设摆在更加突出的位置，更加自觉地抓紧我国社会主义实践的“后半程”各项任务。习近平总书记在主持起草党的十八大报告的过程中要求“在提出全面建成小康社会发展目标的同时提出制度建设的目标”，党的十八届三中全会更是开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代。今天回过头看，之所以说党的十八届三中全会开启了改革的新时代，主要是因为十八届三中全会在改革的系统性、整体性、协同性上有了要求，对制度建设的分量要求更重了。此前，我们提出的改革目标大多是从具体领域提的。比如，我们讲过，政治体制改革的总目标是巩固社会主义制度，发展社会主义社会的生产力，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。党的十四大提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，并在总目标统领下明确了经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度深化改革的分目标，推出了336项重大改革措施，这是改革进程本身向前拓展提出的客观要求，体现了我们党对改革认识的深化和系统化。经过6年多的努力，重要领域和关键环节改革成效显著，主要领域基础性制度体系基本形成，为推进国家治理体系和治理能力现代化打下了坚实基础。

黨的十九届四中全会不仅系统集成了党的十八届三中全会以来全面深化改革的理论成果、制度成果、实践成果，而且对新时代全面深化改革勾勒出更加清晰的顶层设计，这就是：坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持解放思想、实事求是，坚持改革创新，突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。

从《决定》提出的总体要求和总体目标来看，党的十九届四中全会和党的十八届三中全会历史逻辑一脉相承、理论逻辑相互支撑、实践逻辑环环相扣，目标指向一以贯之，重大部署接续递进。站在新的起点上，四中全会《决定》必将以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，以制度建设为主线，以改革的系统性、整体性、协同性更加突出为指向，以强调各项改革向制度更加成熟更加定型靠拢，让各项改革相得益彰、发生化学反应为要求而载入光辉史册，必将引领我国社会主义实践的“后半程”走向预期的目标。

三、具体描绘出了我国国家制度体系和国家治理体系的“图谱”，为新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循

众所周知，党的十八大首次对“中国特色社会主义制度”作出了较全面系统的规定：中国特色社会主义制度，就是人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。

这次四中全会《决定》认真总结了新中国成立70年来特别是党的十八大以来的制度建设经验，科学分析了面临的形势，明确了必须牢牢坚持的、支撑中国特色社会主义的根本制度、基本制度、重要制度，用13个方面的“坚持和完善”进一步回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这一重大问题。四中全会的《决定》，可以说是中国特色社会主义制度的集大成者，是中国特色社会主义的“制度论”，是中国特色社会主义的“制度赋”，是中国特色社会主义的“制度颂”，擘画了坚持和完善中国特色社会主义制度的新蓝图，指明了推进国家治理体系和治理能力现代化的新路径，开辟了马克思主义国家学说的新境界，提供了人类制度文明发展的新模式，标志着我们党对社会主义制度建设规律性的认识和把握达到了新的高度。同时，四中全会《决定》推出的制度“图谱”还有一个重要特色，就是坚持根本制度、基本制度、重要制度相衔接，统筹顶层设计和分层对接，统筹制度改革和制度运行，体现了总结历史和面向未来的统一、保持定力和改革创新的统一、问题导向和目标导向的统一，必将有力推动我国各方面制度走向更加成熟更加定型。

这里有几个问题需要大家在学习中很好地把握。

第一，关于这次全会《决定》的提法与以往提法的不同。从党的十八届三中全会到党的十九大，我们党一个提法是“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，而这次全会《决定》的提法是“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，一个叫“完善和发展”，一个叫“坚持和完善”（全会《决定》的二级标题都是“坚持和完善”这种词语），其含义不同，侧重点不同，后者首先强调的是坚持和巩固什么，然后才是完善和发展什么，是制度定力和制度完善的统一。

第二，关于对“根本制度”“基本制度”“重要制度”的理解。全会《决定》提出了“根本制度”“基本制度”“重要制度”等概念，虽然全会《决定》没有对“根本制度”“基本制度”“重要制度”等概念下定义、作出具体阐释，但从《决定》的有关安排中，我们还是能体会出“根本制度”“基本制度”“重要制度”的不同地位、作用及其要求。

根本制度：是定方向、管根本的，反映质的规定性的制度，不能有丝毫动摇，否则就不成其为社会主义。例如，人民代表大会制度，这次《决定》明确为“根本政治制度”;马克思主义在意识形态领域的指导地位是“根本制度”;党对人民军队的绝对领导制度，尤其是明确“中央军委实行主席负责制是坚持党对人民军队绝对领导的根本实现形式”等。

基本制度：是框定国家基本形态及其基本运行机制的制度。党的十八大报告已经明确，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度是基本政治制度;党的十五大第一次明确公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度，后来历次全国党代会重申了“公有制为主体、多种所有制经济共同发展是基本经济制度”。这次全会进一步把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等”一并界定为社会主义基本经济制度的内容，从而丰富和发展了“社会主义基本经济制度”的内涵。

重要制度：是由根本制度、基本制度派生的、规定某一领域重要事项的主体性制度，它随着实践发展要不断完善、不断改进。我个人体会，从“排除法”的角度看，凡党的重要文献特别是这次《决定》的内容里有，但又没有被明确为“根本制度”“基本制度”的制度，都可以称之为“重要制度”。

根本制度、基本制度、重要制度，依其稳定度而言，根本制度是要坚守的，基本制度是要长期保持的，重要制度是要依据时代条件和实践经验需要不断调整、完善的。

第三，关于党的领导制度与“根本制度”“基本制度”“重要制度”等制度的关系问题。《决定》把“坚持和完善党的领导制度体系”置于其它12个制度体系之首，置于“统领地位”，体现了党是领导一切的要求，体现了把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节的要求。有的同志把党的领导制度简单地说成是根本制度，这个需要再斟酌一下。在一般语境下说党的领导是我国的根本制度，是没有问题的，但在“比较”语境下，恐怕不妥，因为从《决定》的安排来看，党的领导制度比《决定》已经明确的几个“根本制度”地位和作用还要高，所以不能简单把党的领导制度与《决定》已经明确的政治、文化、军事领域“根本制度”等量齐观。党的领导制度体系，是其它12项制度体系的共同的统领者。在“比较”语境下，有的同志把党的领导制度说成是“最重要最根本的制度”，虽然，加了一些修飾词，但依然不准确。

第四，关于如何看待政治制度和经济制度的摆位问题。在一些地方的学习宣传中，有的同志提出，经济很重要，经济是基础，为什么没有把经济制度摆在政治制度的前面，而是摆在政治制度的后面;还有的同志说，十九大报告把经济建设的安排放在第五部分（五、贯彻新发展理念，建设现代化经济体系），而把政治建设放在第六部分（六、健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治），也就是放在经济建设部分之后，这怎么理解呢？我理解这个不矛盾。党的代表大会的政治报告，从社会主义现代化建设总体布局这个角度，不管是“两位一体”“三位一体”“四位一体”，还是“五位一体”，都把对经济建设的部署摆在政治建设部署之前，这既是一个惯例，也符合以经济建设为中心的党的基本路线的要求，但这并不妨碍专题研究制度建设的文献把政治制度摆在经济制度之前。一个国家的政治制度虽然决定于这个国家的经济基础，但政治制度又反作用于这个国家的经济社会基础，乃至于起到决定性作用。在一个国家的各种制度中，政治制度处于关键环节。习近平总书记多次强调“坚定中国特色社会主义制度自信，首先要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信，增强走中国特色社会主义政治发展道路的信心和决心。”所以，政治制度摆在经济制度前面是有道理的。

第五，关于《决定》对社会主义基本经济制度内涵作出的重要拓展和深化问题。根据马克思主义政治经济学理论，国家基本经济制度是由其社会生产关系决定的。社会生产关系由生产、分配、交换和消费4个基本环节构成，这4个环节之间的关系又是相互联系相互作用的。党的十五大第一次明确提出，“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”。当时的表述明确了所有制问题即社会生产环节的生产资料归属关系是基本经济制度的内容，还没有涉及分配、交换和消费等环节，这样的认识一直延续到党的十九大报告的表述。这次全会《决定》深化了、发展了这方面的认识，即在党的十五大确定的基本经济制度基础上作出重大理论创新，把公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等，确定为社会主义基本经济制度，这一新论断涵盖了社会生产关系的4个环节，充分体现了基本经济制度中所有制、分配制度和经济体制3个方面制度的相互联系、相互支撑和相互促进的关系，这是对我国改革开放40多年经验特别是党的十八大以来新经验的一个科学总结，为推动经济高质量发展、建设现代化经济体系提供了理论支撑和制度支撑。

四、科学阐明了国家制度与国家治理体系和治理能力之间的关系，指明了把我国制度优势更好地转化为治理效能的路径依赖

《决定》指出，“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”从这段论述可以看出，制度是治理的依据，治理是制度的实践，两者是相辅相成的。必须看到，国家制度和国家治理体系、国家治理能力虽然有紧密联系，但又不是一回事，不是国家制度成熟了，国家治理体系就会自然而然地完善、国家治理能力也自然而然地强。只有国家制度、治理体系、治理能力形成了正相关的关系，才能把制度优势更好地转化为治理效能，这启示我们，必须做好以下工作。

第一、要坚定制度自信。教育引导广大干部群众认识到，中国特色社会主义制度和国家治理体系经过长期实践检验，来之不易，必须倍加珍惜;做到完善和发展我国国家制度和治理体系，必须坚持从国情出发、从实际出发，既把握长期形成的历史传承，又把握党和人民在我国国家制度建设和国家治理方面走过的道路、积累的经验、形成的原则，不能看到别的国家有而我们没有就简单地认为有缺陷，就要搬过来;也不能看到我们有而别的国家没有就简单地认为是多余，就要去除掉。

第二、要做好制度建设。既要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性，又要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展、永葆生机活力。

第三、要健全治理体系。在我国，国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，这个系统的核心是中国共产党，人大、政府、政协、监察委、法院、检察院、军队、各企事业单位、群团组织、社会组织等都是治理主体，必须形成“党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系”，“完善党和国家机构职能体系”，理顺中央和地方权责关系，“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”，努力把党和国家机关、企事业单位、人民团体等治理主体的管理能力和执行能力都提高起来。

第四、提高干部队伍治理能力。各级领导干部要增强学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领，发扬斗争精神，增强斗争本领。广大党员干部要通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，严格按照制度履职尽责、行使权力、开展工作，提高推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局等各项工作的能力和水平。

（作者：中央宣讲团成员、民政部副部长）

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