我国农业面源污染防治法律制度研究

刘园园 董红

【摘 要】我国农业面源污染严重程度已远远超过城市污染和工业点源污染，已经成为影响生态环境质量的重要污染。多年来，各领域的学者从治理技术、方法、制度等方面进行研究，从法律方面研究生农业面源污染防治，要清楚农业面源污染防治法律制度现状、国外治理农业面源污染的经验、我国法律制度现存问题等方面。本文认为农业面源污染防治法律制度建设重点在于完善相关法律，制定或完善政府行政法规、规章和政府政策并督促落实。

【关键词】农业面源污染；法律制度；区域治理

与发达国家相比，我国农业面源污染防治法律制度建设起步晚。大多学者认为农业面源是水污染，这仅指出了农业面源污染的结果，即农业面源污染所带来的结果是水污染。本文认为农业面源污染是指农业生产过程中，农药、化肥等农业资料使用过量、利用率过低、农业农村污染物不合理排放而导致的农用地与农业用水的污染。农业面源污染防治难度在于污染面广分布扩散、污染过程长、难于发现、污染呈现地域性等原因，而且导致农业面源污染产生的原因不仅仅限于农业生产过程中化肥过量低利用率和农药滥用，还包括畜牧业粪便排放和农村生活污水排放。

一、我国农业面源污染防治法律制度建设现状

我国法律体系主要包括以宪法为根本的母法、以基本法为内容的法律、法规、规章、条例等，农业面源污染防治的法律制度也要从宪法开始追溯其渊源。我国宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”该条法律表明河流归国家所有或集体所有，即国家和集体有占有、使用、处分、收益的全能，所以国家有管理河流的权利。宪法第二十六条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”该条表明国家有保护环境和防治污染的义务，作为国家行政机关的各级政府应该切实履行其保护环境和防治污染的义务。宪法第五十三條：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”该条法律表明够公民承担着遵守法律的义务，那么必将遵守关于农业面源污染防治法律制度的义务。

中国政法大学王灿发教授曾在《中国山水很养眼》中称2015年实施的环境保护法是“长了牙齿的老虎”。《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”已明确公民保护环境的义务，不仅体现该法公民参与的原则，也为农民参与和落实环境保护义务提供了法律依据。该法也详细规定了各级政府环境保护的职责和义务，例如国家建立、健全生态保护补偿制度用于生态保护；人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施鼓励和支持企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的；各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产经营者科学种植和养殖，科学合理施用农药、化肥等农业投入品，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，防止农业面源污染；在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作；等等。

农业法第二十五条规定：“农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料、种子、农业机械等可能危害人畜安全的农业生产资料的生产经营，依照相关法律、行政法规的规定实行登记或者许可制度。”这说明我国农业法已有农药登记许可制度。我国农业法也明确规定了各级政府落实农业专业技术人员继续教育制度、国家发展农业职业教育、设立的农业技术推广机构等职责和义务。对于乡镇企业和农民的农业面源污染防治义务也有规定，例如，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。

国务院出台的农药管理条例、农田水利条例、化肥管理条例也都规定了要合理利用农药化肥等农业生产资料。另外，截止目前在地方立法上，我国已有20多个省、市、自治区制修订了农业面源污染防治地方法律制度。《甘肃省废旧农膜回收利用条例》、《湖南省外来物种管理条例》、《重庆市农业环境保护条例》，已经取得显著进展。进20个省会城市出台了农产品质量安全管理办法，上述地方法规或规章是我国农业面源污染防治法律制度地方立法的先驱，这也为强化农业面源污染防治地方立法打下了良好基础。

二、美国农业面源污染防治法律制度建设经验

美国对非点源污染防治的立法较早，美国有关农业面源污染的法规主要有：《清洁水法》、《海岸区法案》、《水质法》、《联邦杀虫剂控制法》等，此外，美国联邦环保局也颁布了《农药登记和分类程序》、《农产品农药残留量》等一系列农药管理法规，这些法律文件中，尤以《清洁水法》最为著名。

美国农业面源污染防治法律制度具有很强的可操作性。与美国《清洁空气法》一样，水污染防治立法不仅细致，而且具有很强的可操作性。《清洁水法》侧重对法律的具体实施细节进行立法，重在进行政策性和原则性的条款规定，而主要对管理措施、行为规则及法律责任等内容做明确规定，并对执行中出现的各种问题进行规范。美国《清洁水法》的公民诉讼由于其相对完善的法律规定以及深入广泛的法律实践也成为美国面源污染防治法律制度具有很强操作性的体现。

美国农业面源污染防治法律制度明确地方政府的污染防治职责，重视农业面源污染区域治理。1987年，《清洁水法》修正案新增第319条款：“本条款要求各州确定由于面污染源而不能达到水质标准的水域。要确认造成污染的各项活动和制定管理计划来帮助纠正非点源污染源问题”。要求各州要通过评价本州内的面源污染问题，明确污染原因，制定经联邦环保局批准的规划，并采取相关的管理措施，减少面源污染。海岸区非点源污染控制法第6217条规定，各个通过“海岸区管理计划”的州必须制定一个“海岸区非点源污染控制法”，目的是要和流域内其它州以及地方政府紧密合作，开发一些控制非点源污染的管理措施并进行应用，以恢复和保护海岸水体。

美国实施生态补偿机制和市场机制调动社会力量防治农业面源污染。经过多年实践，美国生态补偿机制补偿主体呈现多样化，美国联邦政府每个财政年度都有针对水污染控制项目和行为的大数额的拨款与补贴，最著名的是国家净水滚动基金，该基金设立的目的是为更好执行《清洁水法》。在该项基金下，联邦环保局提供低息或无息贷款给全美50个州，州再贷给社会团体、个人或组织开展水环境保护活动。再如田纳西河流域运用市场机制，通过政府与市场有机结合的流域开发模式，建立了政企合一的田纳西河流域管理局，运用市场手段和经济激励政策，既实现了对面源污染的控制，节约了政府资金，还调动了社会力量的积极性。

美国有着世界上最为严格规范的农药、化肥管控制度，农业已基本实现农药化肥的精准化投放，避免了超标喷洒对环境的不利因素，因此大大降低了化肥对农业的面源污染。对农药、化肥也进行税费调控，例如，佛罗里达州章程里就有规定：若使用和经销化肥，使用、销售化肥者将被收取每吨0.5美元的税。

三、我国农业面源污染防治法律制度存在的问题

我国农业面源污染防治法律制度可操作性不够，执行难度大，这也是我国目前环境法治建设中存在的普遍问题。农业面源污染防治法律制度散见于宪法、法律法规等条文中，数量很多，但是条文多为概括性规定，模糊界定，不仅缺乏操作性，更为执法机构的执行工作增添难度。例如，我国《环境保护法》规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。”但是具体补偿主体、办法、范围都未规定。另外，我国农业面源污染法律制度缺乏地方立法、区域治理也是造成法律制度灵活性不够和执行难度大的重要原因。

我国农业面源污染防治法律制度忽视地方立法和区域治理。多数法律法规有国家层面立法和环境标准，无地方立法和环境标准。《环境保护法》、《农业法》虽有涉及农业面源污染防治，但未具体规定各地方农业面源污染防治职责。美国农业面面源污染防治法律制度不仅具体规定各州面源污染防治职责，更加鼓励各州根据地方情况建设环境标准。地方立法和区域治理能够做到“具体问题具体分析”，既切中各地面源污染问题“要害”，更有利于法律制度的执行。

我国农业面源污染防治法律制度建设未明确规定农民对农业面源污染防治的责任和义务。“谁污染，谁治理”原则是我国环境保护法的重要原則，但该原则在农业活动造成的面源污染防治中被排除在外，农民对自己的行为并不承担责任。从宪法和环保基本法中可以看出，公民具有保护环境的义务和责任，但是在法律制度中仅仅规定政府、环保机构的职责，对于农民的义务和责任未明确列举。农民是农业面源污染防治工程中最重要的力量，不管在农村环境建设还是具体在农药化肥使用中都应明确规定农民的基本义务。

我国农药、化肥管理制度中对农药、化肥的管理和监控不够严格。农业技术推广部门实行自负盈亏，从单纯农业技术咨询转型向咨询和经营相结合型，客观上削弱了农药安全管理和监控的职能。我国农业生产规模小而分散，农药的购买使用基本属于农民个人行为，相关部门对农药使用的监督管理难以到位，造成违规使用农药的现象十分严重。《农药管理条例》是我国第一部具有法规性质的农药管理条例，但这部条例的核心内容只限于农药的生产、经营等，对于经登记的农药进入环境是否造成污染、造成污染后如何控制并未涉及。

四、完善我国农业面源污染防治法律制度

（一）具体化农业面源污染防治的法律条文

国家层面涉及农业面源污染防治的法律制度条文应当更加具体化，增加法律制度的可操作性。具体规定国家生态保护补偿制度，明确规定补偿办法、技术以及主体、范围等方面；具体化农业面源污染防治主体职责，明确各级政府职责、各级环保机构职责；也可以通过法律和技术相结合的办法制定农业面源污染防治技术方案，最佳管理措施和日排放总量控制是美国农业面源污染防治的技术政策。

（二）根据地域性特点由地方政府制定地方规章

各地农业面源污染的产生的主要原因不同，自然环境不同，各地方政府农业面源污染控制政策和技术也不同。美国联邦在制定农业面源污染防治法律制度的同时都会强调各州政府明确污染因子，经联邦批准制定管理措施。我国应借鉴美国区域治理的政策，督促各地政府在国家政策和法律制度框架下，出台地方环境标准、政策和制度。各地政府应根据本地情况制定水质标准、农药使用标准、化肥使用标准等，并依据污染成因、程度出台相应的农业面源污染防治规章和政策。例如，生产农作物地区农业面源污染成因多是农药、化肥、地膜利用率低或不合理使用；水产养殖区则是饵料、饲料不合理使用导致的农业面源污染；畜牧养殖区农业面源污染的成因主要是粪便不合理排放等原因；相对人口密集地区可能因为农村生活污水排放导致农业面源污染。

（三）农业面源污染防治法律制度中明确规定农民义务和责任

公众是实施水环境保护的重要力量。美国政府采取了许多有效的措施来动员公众关注和参与生态环境保护，我国在农业面源污染防治法律制度建设中可以借鉴美国经验。首先要通过传统媒体和新媒体公布水环境现状，农业面源污染产生的原因，其次要在发案率制度中明确规定政府和非政府机构开展农民环境教育和农业技术培训的职责，最重要的是在法律制度中明确规定农民在农业面源污染防治中的义务和责任，可以规定农民应参加农民环境教育和培训、应遵守有关部门出台的农药、化肥、饲料等农业资料的使用办法和限制，也要增加农民违反农业面源污染防治法律制度应承担的责任。

（四）严格规范农药、化肥使用全过程管理和监控

进一步优化农药、化肥管理条例，完善我国农药、化肥管理法律制度和标准体系，强化环境保护部门在农药安全管理中的地位和作用，健全农药污染检测体系，对农药生产、使用、贮存和运输等全过程进行有效的监控。不仅重视农药、化肥的源头管理控制，严格登记与使用管理制度，也具体规定农药、化肥使用和农药、化肥进入环境后的污染防治责任。在法律制度中规定农药生产者开发生物农药的责任、农药使用者优先使用生物农药的义务。同时还要加强农药、化肥使用过程中的执法监督规定。

五、结语

本文认为治理环境问题不是出现一种污染就要单独建设一部法律去解决污染问题，我国环境污染治理法律治理制度和条文已居于世界前几位，对于农业面源污染我的治理，目前需要翻越有关农业面源污染治理的所有法律制度，进行修改好、利用好，并加强地方政府立法和区域治理，细化农业面源污染防治法律制度，为更易操作的环境执法提供便利。

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