我国行政登记的法律问题研究

卢傲然

【摘 要】行政登记，在现实生活中广泛存在，随着社会经济的发展，其重要性愈发显现。其与自然人，法人，其他组织的各方面利益关系密切。行政机关通过行政登记介入普通民众的生活，而民众的私权利通过行政登记得到公权力的认可并加以宣示，行政登记是联系公权力和私权利之间的纽带，具有呈上启下的作用。在当前我国法律对行政登记的法律规定并不完善。通过对行政登记的性质进行界定，对行政登记存在的不足之处进行有针对性的完善研究，对进一步清晰行政登记制度的运作流程，进一步提高我国行政效率，增强政府“服务意识”、“大局意识”、推进“法治国家”具有十分重要的意义。

【关键词】行政登记；行政登记的性质；行政登记的类型；行政登记的效力

一、行政登记概述

（一）行政登记的概念

登记，顾名思义，在《现代汉语词典》中的意思是把有关的事项及其信息记录在册籍上用来日后查阅。而在《柯林斯英语词汇大全》中的意思是，将某一文件或者信息，在公共的机构进行记录的行为和程序。从中国和外国不同的角度来看，登记的各个侧重定也各不相同，但是归更到底登记都是将特定事项记录在特定的载体之上，用以公开公示以备日后查阅。

行政登记来源于法律的直接规定，由学术界对此法律术语所给出的解释也是众说纷纭，有一部分学者认为行政登记是一种官方活动，由官方对于希望从事或者正在从事某种特定活动的相对人的各种有关信息进行备案用以日后的查阅。[1]笔者认为此种解释太过于突出行政登记的字面意思，仅仅就行政登记的某一种功能进行说明有失偏颇。对于符合法定条件的部分进行书面记载的行政行为，本文认为此种解释全面而且具体，用词更加精准，说明了行政登记的主体，内容和功能，所以本文更加认同这种观点。[2]

（二）行政登记的特征

第一，行政机关是行政登记的主体。这代表了行政登记具有公法属性，这是和其他性质，种类的各种登记制度相互区分开来的显著特征。其中选民登记并不具有公权力的书性其便不属于行政登记的范畴之内。然而行政法所规定的行政登记，在许多情况下，是兼具有公法属性和私法属性。[3]如行政登记中的企业登记、不动产物权登记。

第二，行政登记具有被动性。其是依申请的单方行政行为。由行政相对人申请是引起大多数登记行为发生的原因行为，但是也有一些登记不需要行政相对人的申请，相反是由行政机关主动要求其提供资料用于登记备案，从这点看来行政登记是法律所赋予行政机关的一种法定的责任。

第三，行政登记是具有行政羁束性。行政机关没有自由裁量权。行政机关对于行政相对人提出的各项信息进行形式审查或者实质审查后对符合法定条件的申请，行政机则应当按照法律要求予以受理且将合法实行登记在册，对不符合法律的各项信息材料的申请应不予登记。

二、行政登记行为的类型

（一）行政确认类登记

行政确认类登记是指登记机关依法对被管理人所提交的申请登记中所包含的各项信息资料，或者其政治地位、相对人的权利义务和相关的各类信息材料等依照所属法规进行审查，并对以上符合法律规定的各类信息予以官方的确认、认可、并以公示的具体行政行为。[4]

（二）行政许可类登记

我国《行政许可法》对各类行政许可的种类，申请流程，和核查方法都进行了细致的规范。此中第四章第六节行政许可进行程序的特别程序中，明确规范，相对人提交的申请资料完备、符合法律规定的，许可机关应该现场进行登记。[6]依据程序法上的规范，如果要对申请资料的各种相关信息进行核实调查的，许可机关应该安排两位或者两位以上行政执法人员进行现场调查。从上述规定来看行政许可只是借用了行政登记的名称，而在本质上还是属于公权力对私法领域内的个人行为进行的确认。[7]基于这种行政登记，在本质上属于行政许可，故此种类型的行政登记也应部分应归纳为行政许可行为。[8]

（三）行政备案类登记

行政备案类登记是，行政机构的行为，行政机构对于不产生法律的目的，特殊法律事实效果为前提，而进行登记。但实际上是为产生行政行为的效果而进行的。具体来说，记录的行政登记行为是对必需的管理的某些类型的信息掌握的行为，相对人的人身身份和其他信息的提交其本质是一种行政事实行为。[9]

三、行政登记的效力

笔者看来，行政登记既有可能具有一种行政确认类的性质，也有可能具有一种行政许可类的性质，更有可能是一类备案举动。行政登记通常来说或者在一般情况下，仅具有公示公信效力和经过登记之后对抗第三人的效力。但是由于历史各个阶段的需求不一样。要求行政登记进行登记时不可凭借自己主观臆断肆意滥用其自由裁量的权力下面对不同类型的行政登记在可能体现的各项效力进行说明。[10]

（一）许可类行政登记的法律效力

因许可类登一记常常與行政相对人的各类法律资格取得有关，基于此种情况常与现实的民事事实和关系相互联系，综上，对于法律规定必须履行政登记义务的相对人若违反了法律的禁止性规定，没有申请代表着行政许可类型的行政登记则它的行为就涉嫌违反法律，其法律后果主要体现为两个方面：第一个是，行政相对人在获得该行政登记之前所举行的法律行为无效；第二是行政申请人在取得该行政登记之前所举行的法律行为理应受到行政处罚。

（二）确认类政登记的法律效力

确认类登记行为在本质上可以总结为准法律行为。首先，行政主体进行相应的行政登记时是对相对人的申请信息所得出的客观判断，判断其是否符合法律规定，有此决定对其申请登记与否，行政机关严格依照法律规定进行形式审查，对行政相对人所具备各项权利义务关系进行官方认可。[11]

（三）备案类行政登记的法律效力

行政备案类注册是必需的。行政机关是为了实现某类型的信息的管理和把握的行为，申请人身份和其他信息提交行为其实质是为了提前实现其在主管机关或行政诉讼的权利援助，这是行政事实行为，备案类登记中行政行为分为行政登记的强制登记行为和行政登记的任意性行政行为。[12]对于任意性行政备案登记，行政相对人申请备案登记是其一项义务此项义务履行与否与其所实施的法律行为最终是否生效无关。

四、我国行政登记制度存在的缺陷

（一）行政登记含义混乱，法律依据欠缺

对于行政登记在国内现状看，对其所进行的法律规定看起来很零散，对其种类性质标准划分不统一，所涉及的范围、事项非常普及，行政管理部门所依据的实体法法律根据也多种类繁多，可能多部法律都对同样的行政登记做出有差别的规定，由此产生此法与彼法之间存在一定竞合，导致行政机关在适用法律依据产生错误。[13]此外行政登记词义的理解也存在问题。目前，在对各类登记措施和其程序的规定的，有以行政法规、部门规章的方式存在，也有的以后来出现的司法解释等形式存在，甚至在法律法规的名称中看不到“行政登记”的字样。

（二）行政机关内部职权划分不合理

从计划经济向市场化开放化现代化的经济发展进程中，在社会剧烈转型渐渐形成了我国当今社会的的行政登记制度。由于受计划经济体制下公权力主导一切，来规划国民政治经济命脉，长久过程中，我国行政登记体系的立法指导原则和思想，就是以行政部门作为主导机关，强调行政管理权涉及到社会生活的方方面面，将行政登记作为纯粹的行政管理手段。遗憾的是，我国行政登记行为的实施现状却严重背离了此项制度的初衷。由于各个行政机关的行政职能划分不明确，行政机关内部工作人员的工作能力，和法律知识储备水平层次不齐。导致了以下诸多问题。[14]第一，相同种类登记事项的登记机关重叠或者不明确。第二，关于同种类行政登记登的登记规定不尽相同甚至相互冲突。同种类的登记信息可以由不同的登记部门进行登记，各不相同的的登记部门又有自己的的管理规定。第三，行政登记机关中的登记人员的工作能力，和法律知识储备水平层次不齐。使其面对各种涉及面广、事项繁杂、内容多样、专业性强的工作事务显得心有余而力不足。我国目前登记人员的法律知识储备不足和职业素养低下，都将给行政登记程序的合法有效运行，登记内容的合法性和准确性带来消极影响，导致由行政登记引发的各项法律纠纷的增多。行政登记行为审查方式的规定不明确。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第二款和第三款规定：“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”对于哪些情况是属于此处“对于行政相对人所申请的各项资料哪个需要进行实质审查”的范畴，并没有做出相关规定。这形成了了登记机关在登记审查行政相对人所提供的具体事项时，产生了这不可避免的自由裁量权滥用，这样便使得行政相对人的权益受到损害。[15]

（三）行政登记行为的救济制度不健全

在现实中，行政部门对于自己的职责之履行中显现失误的情形常常产生。在立法上尽管对行政机关授予了各项权力与职责，但是对于在工作中产生失误，行政部门没有履行好自己的职责的行政机构的追责模式为之尚少其后果就是履行的权力与负担的责任不一致，在此种情况下行政登记机关既缺少其他部门的监督，又缺少及时的纠错机制，由此行政相对人便成为了弱势群体。针对各类关于行政登记所产生的纠纷一下进行分类，之后再根据不同的类型的登记提出具体的完善建议。[16]

五、行政登记制度之补充与完善

（一）明确行政登记的适用范围

应对行政登记统一立法，基于我国到目前为止没有一部有关协调行政登记的实体法或程序法。立足于我国目前诸多规范性法律文件中关于行政登记的相关制度规定，在不同阶段的不同需要，逐步对内容和程序予以丰富和充实，最终完成对行政登记体系的统一立法。[17]当然，对行政登记行为的统一立法，是一个长期的、困难的过程，需要理论界和实务界长期、共同的努力与配合。

（二）设置行政登记的程序

第一，在行政部门之间由一个行政部门承担多个行政部门的行政登记登记职责，整合与优化行政职能，集中有限的行政资源。在行政机关内部理清各个部门职责关系，分配工作环节，减轻群众负担。在外部应成立行政登记信息管理基础平台，进行通信资源相互分享，达到各个行政机构所掌握的审查批准、交易和登记资料在相关机构间按照法律依照规定相互流通。推动建立行政登记的各项事项依法公示公告体系。

第二，对从事登记行为的登记职员设定法定职业资格限制。要求登记人员具备丰富的法律知识储备和职业道德素养，能够熟练运用各种先进的工作设备，，为行政登记行为的实施提供人力，智力支持和保障，避免浪费行政资源和错误登记的发生。

第三，针对将各类性质的行政登记无法确定审查形式的完善办法，行政登记行为的司法审查应以行为的合法性为原则，即审查法律规定的该行政机关的职责是否被充分履行。

（三）行政登记的救济途径

第一，针对许可类的行政登记，若产生行政申请人的利益损害应由行政登记机构对其损失负担赔偿责任，对于行政确认类型的行政登记则应该分情况来定，若仅仅由行政登记机关进行实质审查，若由于行政登记机关的错误造成行政相对人的损失，则由行政登记机关负赔偿责任，若在行政登记机关进行实质审查之前，行政相对人的各项资料先有公正机构进行公正，而行政登记机关所造成的错误，由依据公正之后的材料所做出，则应由公正机构负赔偿责任。[18]

第二，行政机构应增强对其等级的复查成度对伪造、不准确、遗漏的登记，经过行政相对人或厉害关系人的申请应主动更正、补充，消除错误的登记

第三，若由行政登记机构错误登记所造成的损害还处于持续状态，则应责令行政相对人停止侵害，防止损害的继续扩大。能恢复到错误行政登记之前的状态为止，相反若无法恢复到错误行政登记之前的状态则可以通过赔偿损失的方法来进行弥补。

第四，此外，我们必须要注意的是，如果当事人是因自己原因造成各方利益的损害，或造成不利影響，法律规范中一样没有进行所对应的规范。如第二十条规定“当事人因遗赠、继承等原因申请房屋转移登记的，受遗赠证明、继承证明等应当公证。”这里就没有假定当事人不履行公证程序或不进行登记的说明，并且没有描述当公证环节出现错误情况下，登记主体应当承担的各种不利后果。

综上所述，行政登记在我国经济和社会生活中大量出现，发挥着很大的作用，但由于行政登记制度的理论研究，法律依据，不尽完善故本文就通过以上几个角度对我国行政登记的各种法律问题进行研究，并结合各种案例表达出本文作者的观点。对于不同类型的行政登记的效力进行说明与归纳。[19]对于在社会上广泛存在，并起到广泛作用的行政登记的制度的不足进行说明，并对一些不足表明了笔者所认为的完善建议和各种促进措施，通过以上的各种法律角度对我国行政登记的各种法律问题进行研究。基于行政登记行为和制度的重要性和自身的复杂性，我们仍需给予行政登记行在实践上和理论上更多的关注。[20]

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