新时期中小城市旧城更新策略研究

摘 要：随着中小城市增量建设放缓，存量更新成为城市规划领域关注的热点。多数中小城市尚未建立更新体系，缺乏更新政策，旧城更新主要依托棚户区改造、工业用地“退二进三”、城市环境整治等开展，以增长为导向，忽视城市内在功能，缺乏稳定的更新机制。面对经济转型发展，城市更新需要为城市高质量发展服务，实现更新目标、路径、方式的转变。新时期，中小城市旧城更新应抓住城市战略区域，着眼城市整体功能提升，推动微改造实现渐进式的更新，并构建多元合作机制，拓宽更新渠道。

关键词：中小城市;高质量发展;旧城更新;城市规划

随着城市经济的转型，城市大规模的扩张逐步放缓，城市建设转向高质量发展的阶段。在城市更新的实践中，大城市以其发展活力强、更新体系完善、管理水平高等优势走在前列，而作为中国城镇化发展基础和支撑的众多中小城市，城市更新面临问题与困境。王世福等从结果导向、规划管理、组织方式和具体设计4个方面提出城市更新中的城市设计策略[1];车志晖等对“政府主导”“市场主体”“多元共治”三种城市更新模式进行分析解构，探讨了社会资本增量下更新可持续的应对策略[2];张翀等结合实际城市更新项目，总结城市更新项目中的工作机制，并提出基于多方利益平衡的综合性城市更新策略[3];黄砂从产权交易与城市更新的关系切入，提出了产权交易影响下的城市更新策略[4];方晓等探索了义乌老城区城市更新思路、更新模式、更新要点及更新运作方式[5];丁旭鹏等以衢州老城区更新为例，分析总结修补型城市更新的实施方案[6]。国内外学者对城市更新策略分不同角度进行了研究，但对中小城市旧城更新的针对性研究不多，本文着重分析当前中小城市更新的主要方式和问题，以城市高质量发展的思路转变为导向，提出中小城市旧城更新的策略建议。

一、中小城市更新的主要做法

（一）依托棚户区改造开展更新

2014年开始，国家对棚户区改造加大支持力度，国开行成立专门机构重点支持棚户区改造及相关城市基础设施等建设，城市政府通过土地抵押向国开行贷款，推行货币化安置，解决了棚户区改造中最重要的资金来源问题，中小城市以棚户区改造为契机推进城市更新。2018年，随着国际国内形势的变化，国开行收紧棚改审批，中小城市原有大规模推进的“棚改”模式不能持续。

（二）依托工业用地“退二进三”开展更新

“退二进三”是国家对城市与产业结构的调整政策，更新改造衰败的工业用地，发展商业、服务业等第三产业，实现城市升级发展。实施“退二进三”是城市发展到一定阶段，城市空间扩张和城市功能布局优化的必然选择[7]。“退二进三”契合了城市更新提高土地利用效率、促进城市功能优化布局调整的要求，主要通过相关地方政策进行支撑落实，是中小城市更新的一种常用模式。

（三）依托城市环境整治开展更新

城市环境整治是改善城市公共空间环境，提升城市景观形象风貌的重要城市行动。环境整治一般包括河流水系整治、景观大道提升、街区的改造、门户节点的美化等内容，目的在于改善居住环境，提升生态环境质量，补足城市基础设施短板，提高公共服务水平，一般由市政府組织，多部门联合行动，与“创卫、创城”等相结合（图1）。

（四）依托重大设施的建设开展更新

城市重大基础设施建设或改造包括火车站改造、机场搬迁、政府迁建、地铁和轻轨建设等，一般由政府主导和投入，具有很强的公共属性。通过重大设施的建设对周边区域进行更新改造，释放存量土地，依托有力主体适时推动城市开发，优化城市布局，升级城市功能。

二、中小城市更新的核心问题

（一）增长导向的更新方式

增长为导向的更新开发实质上是过度追求经济效益，不断增加容积率与建筑密度，不仅降低了居住环境质量，而且产生大量的设施需求，打破了地区设施的供需平衡，当公共设施投入跟不上更新开发建设的情况下，将降低城市服务水平，产生严重城市问题。在过去的一段时间内，中小城市经过一轮轮的房地产开发热潮后，土地市场热度逐渐褪去，住宅库存也将面临很大的压力。在当前城市人口集聚逐步放缓的情况下，增长导向的更新方式不仅会影响城市物质环境质量，而且会导致生产要素的错配，降低城市效率。

（二）关注外在形象忽视内在功能

很多中小城市热衷于表面工程，过于关注建筑外立面的美化、街道表面的形象设计、滨水空间的整治等工作，忽视了城市街区内部功能的提升，使得街区内里出现功能衰退、居住环境恶化、服务设施配套不足等问题，城市更新靓丽了外表，留下了顽疾。过于关注城市外在形象的更新并不能解决旧城衰退的根本问题，城市更新的目标不仅是城市环境风貌的改变，更是通过更新梳理城市的用地、交通、设施问题，优化提升城市功能。

（三）缺乏完善的市场化运作机制

在土地价值低、更新规模小、城市管理水平不高等因素的影响下，中小城市未能形成市场化的旧城更新运作机制。一方面，过去的城市更新基本将开发成本低、土地溢价率高的地块开发殆尽，剩余区块更新难度大，更新开发中政府、开发商、居民利益难以找到平衡点。另一方面，国家原有的棚改政策收紧，银行等金融机构对中小城市棚改信贷的收益缺乏足够的信心，不愿给予大额度贷款，从而使得依靠国家棚改政策推动更新这条道路变得狭窄。如果缺少政策和城市事件的推动，中小城市更新将很难通过市场化推动，而城市事件存在不确定性，宏观政策也具有周期性与多变性，中小城市更新缺乏渐进性和持续性。

（四）更新政策的缺位

中小城市不具有大城市的存量用地规模，也缺少更新政策的制定经验，更不具备建立更新管理专业部门的能力，在更新体系与配套政策均不完整的情况下，缺乏存量更新的制度和政策路径，更新项目的编制、审批、实施、管理等只能按照现有的项目实施流程，城市更新由“渐进式有机治疗”变成了“手术式快速治疗”。在中小城市更新政策缺位的背景下，土地产权主体自行改造等更新方式缺乏政策支持，在改造中，工业用地如需转变性质，按照土地管理法需要政府收储土地重新出让，直接加大了更新改造的成本和不确定性，更新活力被严重抑制。缺乏更新政策也使得更新中公共设施配置缺乏明确的保障，无法保障更新中的公共利益。

三、中小城市更新的思路

随着经济发展转型，国家提出高质量发展的要求。对于中小城市发展来讲，城市更新要为城市高质量发展服务，实现更新的目标、路径、方式的转变。

（一）由经济效益向综合价值转变

随着国家对高质量发展的要求，中小城市单纯追求经济效益的更新导向已不合时宜，从转型发展来看，城市更新逐渐转变为地产商转型、城市消费升级和各方资源合作的重要平台，经营城市的重要平台。城市更新中，创意、共识、产业、资本等要素非常关键，经济效益之外的生态效益、社会效益、文化效益、环境效益等同样重要，应通过旧城更新获取综合的价值与效益。

（二）由物质改造向空间转型转变

物质空间改造是城市更新的重要内容，但并不等于城市更新的全部，单纯的物质空间改造缺乏内涵，是城市建设的堆砌与重复。在国家经济转型与城市高质量发展的背景下，中小城市应逐步改变空间扩张发展的态势，转向对存量土地资源的利用，盘活存量用地，优化城市格局，升级城市功能，实现空间转型，支撑并推动经济转型升级。

（三）由制度缺失向体系完善转变

受旧城更新工作体系不完善的制约，中小城市更新缺乏动力与活力，以高质量发展为契机，中小城市将建立包括“运作体系+政策体系+行政体系”的更新工作体系，完善制度与政策，给旧城更新提供保障。其中，更新运作体系主要解决城市更新的操作流程问题，更新政策体系主要解决城市更新的合法性、依据性问题，更新行政体系主要解决城市更新的行政管理问题。

四、中小城市更新的策略

（一）以战略区域为抓手

中小城市齐头并进的更新推进方式缺乏效率，应抓住重点战略区域，提升核心地区功能，以此带动整体城市更新。

1.以核心区域更新为引领

改变传统的平铺直叙的推进方式，针对重点、一般地区制定不同的更新策略，实现对城市核心区域的提升，以核心区域更新为抓手，打造高品质城市节点，带动外围区域的更新，推动整体功能提升。核心更新区域一般选择城市公共区域、具有文化价值的区域、具有环境价值的区域等。

2.以线型空间更新为带动

以道路、河流水系、铁路沿线等重要的线型空间为抓手，梳理沿线资源，重点更新公共空间廊道区域，提升空间土地价值、环境价值，增强吸引力，将水系整治、道路提升、铁路沿线改造等与廊道周边城市地区更新结合，以线串面，实现滨水、沿路等区域功能升级与风貌控制。如某市旧城更新中，规划以主干水系及几条景观大道沿线的更新为基础，通过老旧小区更新与线型公共空间更新的结合，实现城市空间优化与地区功能升级（图2）。

（二）着眼整体功能提升

统筹划分更新区域，实施更新分类引导，通过基础设施和服务设施的配套提升街区整体功能，改善街区整体环境，提高宜居性。

1.整体统筹基础上实现分类引导

按照控规管理单元进行更新片区划分，以更新片区为基础划分不同类型的更新功能区，分别从历史保护、核心功能培育、风貌管控、特色塑造等方面进行统筹分类，并提出各类功能区在更新方式、更新导向、更新措施等方面的指引，实现对改造区域的整体管控。如某市旧城更新规划中将老城划分为四个更新功能区，并分别提出更新导向与功能指引策略，从整体上统筹指导旧城功能安排（表1）。

2.完善设施提升旧城内在功能

城市设施老旧和欠缺是影响城区服务水平和环境质量的重要因素，同时也影响城市的整体功能。更新中要注重对基础与服务设施的系统性修补，对于设施的改造不能就地块论地块，应着眼于全局，结合更新总体布局，系统性地对城市基础与服务设施进行修补，保障设施供给能力，提升城市整体功能。

（三）积极推动微改造

微改造是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式，主要适用于城市中對整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块[8]。

改变过去拆建为主的更新方式，积极推动微改造，通过维护修缮、功能改变等方式完善城市功能，减少对城市肌理的冲击和破坏。对老化的公共建筑更新利用，增加公共区域活力;围绕城区水系梳理零星的更新图斑，增补小绿地、小广场等公共开敞空间;围绕社区生活圈梳理插花地等，植入社区服务功能，完善社区服务设施。

微改造强调人居环境、公共设施的渐进式改善，就像中医的针灸疗法，通过局部改善促进整体代谢[9]。微改造是中小城市旧城更新的方向，通过微改造可以避免在大拆大建的情况下，有效提高城市品质，优化城市功能，此外，微改造中强调公众参与，可有效推动社会治理方式的创新。

（四）构建多元合作机制

多元主义的思想认为城市规划应将城市社会各方面的要求、价值判断和愿望结合在一起，在不同群体之间进行充分的协商，任何一个团体都不应该垄断决策过程[10]。在城市更新中，多元合作机制的建设是多元主义思想的重要实践。不完善的市场不应该是政府直接介入城市更新项目的直接原因，政府在城市更新中的角色需要重新定位，由“直接参与”转为“秩序保证”[11]，中小城市更需要理顺政府、市场、居民三者在不同类型更新项目中的角色，建立各方稳定的合作机制。

从北上广深等大城市旧城更新经验来看，利益平衡是更新能够持续推动的重要因素，而中小城市土地价值低，单靠市场无法实现更新地区的经济利益平衡。这就需要引入外部资金的力量，扩展更新投入资金来源，优化利益分享机制，重点支持PPP等合作类型的旧城更新项目，并扩展旧城更新渠道，通过历史文化资源保护、公益性项目建设等推动旧城更新。

五、结语

城市发展进入存量更新阶段，面对管理水平低、更新基础差的中小城市，城市更新策略的研究可以为其旧城更新工作方向提供指引，为尽快建立合适的更新路径和方式提供参考，使中小城市旧城更新实现渐进式的发展。基于各类中小城市的多样性，对于具体实施性的策略，仍需要结合具体实践做更深入层面的研究。

参考文献：

[1]王世福，沈爽婷，莫浙娟.城市更新中的城市设计策略思考[J].上海城市规划，2017，（5）：7-11.

[2]车志晖，张沛，吴淼，等.社会资本视域下城市更新可持续推进策略[J].规划师，2012，（12）：67-72.

[3]张翀，宗敏丽，陈星.多方参与的综合性城市更新策略与机制探索[J].规划师，2017，（10）：76-81.

[4]黄砂.产权交易视角下的城市更新策略研究[J].上海城市规划，2016，（2）：77-82.

[5]方晓，谭剑，吴广艳，等.义乌老城区城市更新策略[J].规划师，2017，（8）：112-117.

[6]丁旭鹏，陈齐特.修补型城市更新策略研究[J].山西建筑，2018，（9）：15-16.

[7]夏海鸰，邢华.台州东环大道东侧工业用地“退二进三”策略研究[J].经济研究参考2011，（11）：44-47.

[8]广州市城市更新局.广州市城市更新办法[R]，2016：16.

[9]蔡云楠，杨宵节，李冬凌.城市老旧小区“微改造”的内容与对策研究[J].城市发展研究，2017，（4）：29-34.

[10]孙施文，殷悦. 西方城市规划中公众参与的理论基础及其发展[J].国外城市规划，2004，（1）：15-20.

[11]张磊.“新常态”下城市更新治理模式比较与转型路径[J].城市发展研究，2015，（12）：57-62.

作者简介：

隋玉亭，广州市城市规划勘测设计研究院，主创规划师。研究方向：城市与区域规划、城市更新等。