G206 PPP模式操作的临沂案例

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国道206线半程至神山段改建工程是临沂市重点建设项目，该项目建设模式采用政府和社会资本合作（PPP模式）运作。PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率，即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。

半程至神山段改建工程全长55.721公里，全线采用一级公路标准建设，设计行车时速80公里，双向六车道，路基宽度33米，路面宽31.5米。全线共设大桥2座、中桥3座、部分互通式立体交叉3处、分离立交3处。通过公开招标，该项目可用性服务费累计额22.5亿元（其中项目全部建设成本17.5亿元），运维绩效服务费累计额6585.8万元，共计23.18亿元。

PPP模式项目的实施主要包括项目发起、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等过程。

项目发起

根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发〔2015〕42号）等文件规定，临沂市财政局联合市公路局，以临财报〔2016〕31号《关于通过政府和社会资本合作（PPP模式）运作国道206线半程至神山段改建工程（新西外环）项目的请示》文件向市政府请示。2016年3月16日，临沂市政府批准该项目采用PPP模式运作，并授权市公路局作为项目实施主体，完善必要的可研、设计等前期准备程序，并负责推进社会资本方采购等工作。

国道206线临沂市半程至神山段改建工程

2016年4月，临沂市财政以竞争性磋商的方式确定了PPP咨询服务方。PPP咨询服务方先后编制完成了《物有所值评价》和《财政承受能力论证》等文件。经过财政承受能力论证，该PPP项目政府承担的财政支出额占一般公共预算支出预测值比例控制在2%以内。项目全生命周期内每年预算支出责任占临沂市一般公共预算支出的比例均低于10%，符合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的规定。此外，该项目的实施对存量地方政府债务规模不会产生额外影响，因此经过分析，该项目通过财政承受能力论证，财政中长期持续可行。

项目准备

项目实施机构

临沂市公路局作为实施主体，负责国道206线半程至神山段改建工程PPP项目准备、采购、监管和移交等工作；在项目期限内，对社会资本（项目公司）的投资建设、运营和维护进行监管等。

实施方案

PPP咨询服务方编制完成了《临沂国道206线半程至神山段改建工程政府和社会资本合作模式（PPP模式）实施方案》，市财政局和市公路局邀请了市政府法律顾问等法律、工程、财务方面的专家，多次联合会议论证，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力,以及价格的合理性、运营维护方式、运维考核标准等方面，对项目实施方案进行修改完善，确保“物有所值”。

在实施方案中主要明确了七个方面的内容：风险分配。根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），原则上项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

项目运作方式。结合该项目实际情况选择BOT方式，即建设-运营-移交方式。项目公司承担项目融资、建设、运营、维护和用户服务职责。

交易结构。首先，项目融资由社会资本方负责，在整个融资过程中，临沂市公路局及授权的出资主体不为融资提供任何担保，也不承担融资风险及相关责任；该项目资本金比例设置为项目总投资的30%，全部由社会资本以现金方式出资，剩余70%资金由政府协助项目公司融资，以获得低成本资金。其次，从项目回报机制来看，该项目采用“政府付费”的方式，即临沂市政府直接付费购买社会资本提供的公共产品和公共服务。临沂市政府将可用性付费和运维绩效服务费的支付纳入跨年度财政预算及中长期财政规划。

PPP项目合同体系。该项目的合同体系可以分为两个层次：第一层次是由临沂市公路局与其采购的社会资本之间签订的合同，主要是PPP项目合同。选定社会资本之后，临沂市公路局与社会资本草签PPP项目合同，待社会资本设立项目公司后，再由临沂市公路局与项目公司正式签署PPP项目合同。第二层次是项目公司在项目推进过程中与各有关主体签署的合同体系。包括项目公司与金融机构签署的融资合同、与施工单位签署的工程承包合同、与材料供应商签署的采购合同等。

监管架构。该项目设置了如下监管方式。一是履约监管，临沂市公路局根据项目合同约定对项目公司在项目合作期内的合同履行情况进行监督管理，定期对项目公司经营情况进行评估和考核。二是行政监管，政府相关主管部门依据法定职责对项目公司生产、安全、环保等进行行政监管。安全生产监管、审计监督、环境保护措施落实情况等。三是公众监督，为保障公众的知情权，接受社会监督，PPP项目合同中明确约定项目公司依法公开披露相关信息的义务。

采购方式选择。该项目采取公开招标的方式选择社会资本方。

运营和维护方案。该项目的合作期限为15.5年，包括建设期2.5年，运营维护期13年。项目验收合格之日进入运营期，项目公司负责项目维护、养护。在整个运营期内，项目公司应自行承担费用、责任和风险，管理、运营和养护项目设施，使项目设施处于良好的使用状态。

项目执行

项目公司（SPV）组建

中标的社会资本方于2016年12月26日成立了项目公司，具体负责该项目的投融资、建设管理、运营维护与移交。

国道206线半程至神山段改建项目，历时2年半建设，于2018年12月28日建成通车。

项目融资及支付

根据该项目的总投资情况及招标文件的要求，该项目需通过债务融资方式获得12.1901亿元(不含建设期资金成本)以满足项目的建设及运营要求，其中1.5亿元由政府投入短期票据融资款，剩余10.6901亿元向金融机构贷款以满足总投资需求。担保方式为该项目未来政府购买服务的收益权质押，必要时由项目公司提供保证人的信用担保，给予融资支持。

第一次支付可用性服务费的时间点为项目交工验收合格后的次月月末前，可用性服务费付费周期每满12个月支付一次，分13期等额支付。运维绩效服务费在运营期内根据考核结果每半年支付一次。

项目移交

在《实施方案》《招标文件》及《项目合同》均有明确的项目移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准的条款。在合作期满后（即项目特许期届满），社会资本方将项目资产及相关权利等按照合同约定的移交标准无偿移交给临沂市政府或政府指定单位。