提升治理能力 强化创新环境

文 余逊达 黄斐凡

当前中国处于一个非常重要的发展阶段，创新对于我国的重要性不言而喻。中国现在所走的发展道路，不同于传统中国，更不同于西方，必须通过创新来开拓新时代的发展新路。我们正处于一个科技革命如火如荼的时代，不仅生产力将会发生历史性变化，而且生产关系和受它影响的社会形态也将会发生历史性变化。城市创新能力直接决定了城市的兴衰。杭州市就是一个最好的例子。杭州市近年来发生的一系列变化，都得益于城市创新环境的营造和创新能力的提升。在这样一个新时代，杭州市要打造勇立潮头的创新活力之城，就必须通过提升治理能力来加强创新环境建设。

创新环境构建是一项系统性工程

城市的发展必须将创新置于中心位置。而创新的产生依赖于良好的环境，创新会有脱离环境而发生的特殊的、偶然的例证，但总体上说它是一项系统工程。促进创新需要建立一套有利于激发创新的体制机制，需要有与之相匹配的政策和生态环境。

创新市场的存在也是必须的，创新市场同样分为创新主体和消费者两部分。创新不能单纯靠政府规划，创新主体应该多元化，而多元创新主体之间也需要建立共存和竞争的机制。应允许多主体在创新发展的不同阶段发挥各自的作用。同样，创新必须要有消费，单有创新技术而缺乏客户，创新也无法持续。因此，如何培育高效的创新市场，使创新在多元消费群体的选择下生存和发展也非常关键。

钱江新城（林之江/摄）

此外，人才是创新的核心。如何培养创新型人才，构建能够支撑创新型城市、创新型社会、创新型国家、创新型文明建设的教育体系，是政府和社会都需要重点考虑的问题。

创新离不开投入。许多城市的政府虽然鼓励创新，但是对于创新项目的管理存在许多误区，如在项目审批过程中缺乏科学意识，只重拨款而不重效果，争抢项目消耗内部资源，关键技术缺乏支持，资本调动率不高等。创新成果必须能够转化，随之也需要对知识产权进行有效保障。创新成果转化过程中会面临各种风险，如何分散和规避风险也需要深入探讨。

创新基于深厚的知识基础，需要不断加大对信息、图书、文献建设的投入，办好各种类型的研讨会和科普活动，形成全方位的创新知识体系。同时也要有效结合与匹配产学研政四方，构建出有效的促进创新的组织形态。创新也需要科研设施，要大力加强科研设施建设，同时建立创新要素和创新设施的开放共享机制，让社会所有成员都能参与创新、分享机会。

① 西湖大学第一次校董会

② 杭州举办人才交流大会

创新是一种碰撞。碰撞机会越多、越深刻，创新的概率就越高。城市是创新的主要载体，城市学家也将创新定义为城市最主要的功能。哈佛大学教授格莱泽在《城市的胜利》中提出，城市是创新的发动机。因此，城市创新的突破要发挥城市在多元人才积聚方面的作用，努力汇聚本地、外地甚至全世界的人才，形成基础研究、技术开发、成果转化、产业化、金融支持内在一体的创新链条。著名经济学家吴敬琏也关注到了城市与创新的关系，他认为城市规模与城市创新不具有必然的正相关性，但有些领域的创新与城市规模是正相关的，例如金融创新，大规模金融中心如伦敦、纽约，其城市规模也很大。

最后，创新也需要瞄准政府治理和社会治理的领域。政府在治理转型的过程中，需要进行适当分权的制度设计，实现从“划桨”向“掌舵”的角色转变，形成多元主体共同参与的政策网络，这样做有利于城市的创新发展。在新的技术场景之下，我们应该探索出面向未来的开放型智慧社会治理模式，为创新提供社会空间。

从重视“营商环境”向重视“创新环境”转变

创新环境建设不同于营商环境建设，两者具有根本上的不同。世界银行每年都会发布《营商环境报告》，通过开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产和劳动市场法规等11个指标来衡量营商难易程度。2016年G20杭州峰会批准的《G20全球投资指导原则》中，确立了国际投资九大核心原则，分别是：政府应避免与跨境投资有关的保护主义；投资政策应设置开放、非歧视、透明和可预见的投资条件；投资政策应为投资者和投资提供公平、开放、透明的保障措施；投资相关规定的制定应保证透明及所有利益相关方有机会参与，并将其纳入以法律为基础的机制性框架；投资及对投资产生影响的政策应在国际、国内层面保持协调；政府应有权为合法公共政策目的而管制投资；投资促进政策应使经济效益最大化；投资政策应促进和便利投资者遵循负责任企业行为和公司治理方面的国际最佳范例。但创新环境的衡量指标则和营商环境不同，包含思想环境、人才环境、评价环境、知识基础、教育、创新链、城市治理、政治体制、技术开发、创新市场、范式提炼、知识产权保护、风险防范、产业化等要素。从营商环境建设转向创新环境建设，这对已经适应于营造投资环境的政府而言，是一个在思想层面、行为层面、体制层面、政策层面、政社互动层面以及中外关系层面上都要发生变化的重大转型，而不是把营商环境塑造的做法简单地搬用到创新领域来。

城市创新环境构建存在的四大问题

最近十几年以来，我国在创新环境建构方面做出了许多探索，出台了一大批政策文件，内容主要包括加大对知识产权的保护，制定新的职称评定和人才评价标准与规则，教育改革，加大技术研发投入等，已经为城市创新环境的塑造打下了良好的基础。然而需要重视的是，当前城市创新环境建设依然存在诸多不足。

一是价值赋予不足。我们国家在发明上硕果累累，但要把这些发明用来解决问题，在发明中添加进价值，才能转化为创新。然而，我国现今在价值赋予和意义建构方面存在严重不足。我们在发展过程中忽视了意义世界的建构，没有意义的发展是粗俗的，需要赋予人们新的精神特质。而且很多城市在发展中落入了“创新”的误区，将城市的现代化、国际化等同于汽车化、地铁化、高楼大厦化和千城一面化，失去了应有的人文内涵。

↑ 长三角合力打造G60科创走廊

二是基础科学研究仍然缺乏关键性的突破。基础研究投入在浙江省研发投入中占比较低。杭州市的研发投入占GDP的比例已经比较高了，但基础研究也不充分。而没有好的基础研究，就很难有真正的原始创新，科技研究常常就是做“二手”的工作，就缺乏竞争力。

三是城市的创新链建设缺乏总体布局。目前许多城市只满足于网罗国内外人才，但对于创新链建设却缺乏前瞻性的布局。相比于江苏和上海，杭州市在利用全球资源构建创新链方面存在明显的不足。

四是政府在创新领域存在监管缺位现象。分析共享单车行业从繁荣到衰败的过程，正是政府在前期的放任使得共享单车侵占了大量公共资源，导致一系列安全问题。此外，政府自身的制度创新也存在问题，一些地方在推动“最多跑一次”改革过程中，某些改革只是被包装成“创新”的简政放权，而不是真正意义上的制度创新。

构建创新环境需要提升治理能力

市场化、全球化、网络化、智能化进程使得城市构成要素、功能体系甚至城市的治理逻辑都发生了根本的变化，也对城市治理带来了严峻的挑战。未来的城市创新环境建设，主要体现在从资本性向人本性发展、从地域性向全球性发展、从聚合性向平台性发展、从割据性向联通性发展、从平面性向立体性发展、从人工性向智能性发展这六大趋势中，需要我们进行观念、制度、技术和组织的创新。

首先，城市创新环境的观念基础是创新文化。创新是系统的产出，而文明的创新恰恰是系统本身结构性的改变，需要我们构建能激励创新的价值体系。

第二，政府治理能力现代化是创新环境建构的重要保障。政府应该通过协商式的公众参与和大数据治理手段，高效地收集民意并且科学地制定政策。政府在坚持包容性的同时，要当好市场竞争秩序的维护者，也要当好公共资源的守护者，在监管过程中不断进行适应性制度调整。未来的智慧治理，需要开放与共享公共数据，建设与修复社会信用体系，融合个人、产业和社会的作用，提升城市专业化的服务和资源配置能力。城市创新的推进和城市创新生态的营造，应该充分运用统战的资源和方法，发挥统战的优势和作用，尤其应重视做好新阶层群体的统战工作。

第三，为技术创新创造条件。建议政府应间接扶持技术创新，充分调动社会资本的作用；要加大创投的引导基金，建立更高级的PE基金，支撑核心领域的后期研发；设立银行补偿基金，让银行能更好支持早期技术创新；设立关键技术创新的引导基金，或者成立专门机构来支持重点领域的创新和突破。另外，要大力推进教育改革，在推广公平的基础教育的同时，强化特色教育，使孩子的个性得到更好的张扬，以有利于创新素质的培育。

第四，构建创新环境需多元主体协同参与，提升社区治理能力现代化水平。社会组织在动员社会资源、反映群众诉求、增加行业自律、调整社会矛盾、拓宽就业渠道和促进社会和谐等方面发挥了重要作用，创新型城市建设应培育知识型和枢纽型社会组织，同时开展公益创投活动，广泛引导社会组织参与城乡社区治理。在社会治理创新的第一阶段，政府发挥了主要作用，而要实现公共服务供给的可持续发展，就需要鼓励和支持企业的参与。在社区转型的过程中，政府应结合社区需要来配置政府购买资金，政府购买资金使用流程由直接转为间接、由养人改为办事，绩效评估由内部转为第三方等。城市社区业委会、居委会和物业的多元共治模式，能够有效协调和整合各方利益，促进社区的安居和谐。如上海市嘉定社区共营结构，通过在基层治理中嵌入党建工作，实现政府对社会资源的撬动，重塑居民内各类组织、个体凝聚力的共同行动，借助现代社区治理的各种工作方法和技术，实现共同参与、共同营造、共同享有。杭州市江干区景昙社区的“党建引领，双网双全”社区治理模式，通过网格化的党建、网络化的支撑、全科全能社区服务、全员全域的参与覆盖，实现了社区治理水平的极大提升。

总体而言，创新能够促进发展、促进文明程度的提升，促进个性的张扬和思想的自由。创新不是自发产生，需要在一定条件下有组织地开展。我们必须要重视创新环境建设，通过提升治理能力来加强创新环境建设，消除创新短板。杭州市在未来发展过程中要更加注重激励创新，形成崇尚创新、鼓励创造的氛围，营造充满活力的创业创新环境，努力在世界创新舞台上绽放光彩。

① 第四届中国（杭州）国际机器人西

湖论坛在杭州举行② 城市大脑