保险机制缓解养护风险

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当前，公路里程快速增长，路网发达，在支撑区域经济及社会发展的同时，各种涉路事件频繁发生，给公路管理机构带来了许多意想不到的问题。笔者结合重庆公路管理过程中的一些情况，提出引入保险机制，有效防范公路管理和养护过程中风险的方法。

近年来，随着我国经济蓬勃发展，公路建设和改造正在如火如荼地进行，公路技术等级不断提高，公路上的人流量和车流量也在迅速增加，公路养护与管理也日趋复杂，无论是天上落石，还是行人上路，无论是养护标志不规范，还是视距不明，也无论是路障清除不及时，还是超限超载管理不到位，甚至是路上的家禽……只要发生相关联的事故或纷争，公路管养部门都脱不了“干系”，都有甩不掉的责任，各种不可预知的风险随时存在。如何理清和防范这些风险已成为管养工作的一个重要课题，而引入保险机制作为直接的风险转移手段，并借助专业保险公司的风险管理机制，控制管养过程中的风险发生和风险损失的程度已是必然的发展趋势。

公路养护管理面临的主要风险

作为公路管理机构，公路管理和养护涉及方方面面，有路外的，有路上的，由于方方面面的原因导致公路管养担责的案例屡见不鲜，所面临的风险归纳起来主要有以下几类。

政治方面的责任风险。公路作为公共性基础设施，是管理者向公众提供的一种公共产品和公共服务，公路管理机构不能仅仅基于自己的目标，还必须服从于社会的公共利益，当管理者的行为或活动超出这种目标或与之有较大差距时，就会带来政治方面的风险。如有的地区公路大多弯急、坡陡，常常是外临深渊，内靠高崖，安全风险很大，加之一些部门对道路隐患的认识标准不统一，人为扩大危险路面，而从根本上消除这些隐患，所需费用巨大，现阶段还不能做到所有配套工程到位。不论公路管养者如何努力，只要有大的事故发生，就会遭到政府的干预、舆论的谴责，甚至法律的制裁。

当前，我国公路部门进入诉讼高发期。

法律制度方面的风险。任何法律和制度都有不完善和不合理的地方，法律作为上层建筑，是国家意志的体现。对于权力与义务双方，不一定都是平等或对等的，当双方出现矛盾时，“执法者”往往会从最利于法律和制度执行的角度出发，进行必要的平衡和调节。同时，法律是人在执行，不可避免存在人为因素，这就增加了问题的复杂性。基层法庭的权重往往偏向社会和谐稳定，在判决中从保障公民基本权利和弱势者权利的精神出发，对公路管理机构苛之以一定责任。所以，公路管理部门不时会遇到“有理三扁担，无理扁担三”的尴尬，在无过错的情况下卷进诉讼，甚至承担民事责任。

公路本身缺陷引发的诉讼风险。近年来，我国公路运输事业实现了重大跨越，总里程达480多万公里，直接拉动和促进了国民经济的持续增长，有力地推动了产业升级和空间布局优化，有效地促进了区域的协调发展，极大地方便了群众的出行。但是，我国幅员辽阔，地形起伏大, 地质结构复杂，公路坡陡、弯急，临崖临渊，安全风险很大，而要从根本上消除这些隐患，所需费用巨大。另外，冰雪、暴雨等复杂气候，也时常导致公路沿线山体发生泥石流、滑坡、落石或路基塌方、路面毁坏、路面摩擦系数下降等自然灾害，造成通行受阻，诱发交通事故。但发生交通事故的受害者、肇事者却不顾及客观条件，往往将公路管理、维护机构诉诸法律。

管理瑕疵可能诱发诉讼风险。一是公路上有影响到交通安全的危桥、坑槽、隆起等没有及时进行维修，公路建设、改造等工程施工过程中，未按要求设置相关警示标志，没有按照公路技术等级要求完善好安全防护设施，公路护路林木的死树、枯枝未及时清理可能导致行人被损害；二是第三方违法致人损害，如公路上的抛撒物、临时堆放的建筑材料、打场晒粮，以及在公路上人为设置障碍物等，都有可能导致交通事故或其他意外安全事故的发生；三是公路管理机构主要依托的是《公路法》《公路安全保护条例》及地方出台的路政管理条例等政策、法规，然而现行政策、法规的规定，客观上与其他一些政策、法规存在着的交叉、遗漏，相应导致管理过程中发生不作为行为，极易孕育执法风险；四是在执法过程中，因证据不足、违反法定程序、适用法律错误、超越职权、滥用职权、处罚显失公正侵害相对人合法权益。

对超限运输采取的治理不力而面临的风险。超限运输对于公路路桥的安全运行产生了极大的危害，车辆严重超限，会使桥梁挠度增大，水泥混凝土过早开裂，逐步引起钢筋锈蚀，缩短桥梁寿命。会使桥梁钢材焊口开裂破坏、桥头填土下沉产生桥头跳车，甚至还可能由于车辆荷载超过桥梁设计极限使桥梁损毁崩塌。如果采取的治理措施不得力、不适当，将有成为安全事故承担者、责任者的风险。还有，不依法依规治超，只注重收费，不卸载放行，不但会形成公路“三乱”，还要承担由此造成的事故责任。车辆由于超限超载而使安全性能大大下降，是造成交通事故的主要原因之一。如果超限车经过了处罚，但未卸载、未消除违法行为，安全隐患依然存在，发生了安全事故，执法单位和执法人员必然会被追究法律责任。

管养人员自身业务素质导致产生行政执法风险。一方面在执法过程中部分管理人员存在“重实体、轻程序”的现象，执法不规范，进行行政自由裁量时，执法人员所作出的某些行政行为不太合乎逻辑，违背了合理性、公平性原则，甚至出现执法差错，导致群众不满，甚至个别人员工作方式简单粗暴、态度生硬，语言不文明、规范，对同一类违法行为不能做到一视同仁，极易使执法对象产生抵触情绪，激化矛盾，甚至使正常的执法行为演变成为了执法事件，导致执法风险；另一方面由于公路管理部门治理违法的力度加大，以及运输市场的竞争加剧，一些违法司机不满交通执法行为，或主观地认为交通执法行为侵害其个体利益，辱骂、耍赖、撕扯、恐吓路政人员，个别为了逃避处罚，故意或过失行为，挂碰执法人员造成的人身伤害，甚至不惜使用暴力、威胁方式抗拒交通执法，使管养人员面临的人身安全风险越来越大。

公路权属不明引发的诉讼风险。公路使用性质改变必然导致管理主体发生变更，应依法办理公路产权变更手续，否则，就是非法的变更行为。但在这些路段上一旦发生涉路案件，往往公路管理机构就成为被告。

正因为公路养护的责任风险来自政治、法律、体制和道德等方面的因素，作为公路的管理者深谙责任重大，必须树立危机意识，引入保险机制防范风险，分散风险，保障受害者权益能顺利得到伸张。

公路部门在维护和管理过程中，除了确实存在过错外，大量没有过错也判承担赔偿责任，造成“涉路就当被告、当被告就担责”的被动局面。

公路管养工作引入保险的意义

保险具有经济补偿、资金融通和社会管理功能，是市场经济条件下风险管理的基本手段，作为市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，保险是市场经济条件下风险管理的基本手段，在公路管养工作中具有重要作用。

有利于从源头上预防和减少矛盾纠纷，维护社会稳定大局。发挥保险的社会“稳定器”和“减震器”作用，可以稳定群众的生活预期，解除人们的后顾之忧，消除各种社会不安定因素，通过引入保险机制，可以为各类路政突发事件提供经济补偿，避免各种公路领域矛盾激化。

建立市场化的灾害、事故补偿机制，对完善灾害防范和救助体系，增强全社会抵御风险的能力，促进交通事业又快又好发展，具有不可替代的重要作用。重庆市地形以山地、丘陵为主，公路弯大坡陡，自然灾害种类多种多样，保险机构人员众多，技术手段先进，信息全面准确，可以提升管养的风险管理和技术防范水平，发挥保险在防灾减损方面的专业优势和积极性，有效地预防和减少事故的发生，保护人民群众的财产和生命安全，促进公路事业稳定发展。

有利于公路管养的日常工作的有效监督。根据保险法和保险合同的规定，保险人有权对被保险人的保险事项进行跟踪和监督，以促进被保险人规范运作。正是这种制度的法定设置，可以防止被保险人犯错误，也可以对被保险人的错误进行控制和约束，防止错误或损失扩大化，从而增强防范风险和抵御责任风险的能力。

有利于协调各种利益关系。保险合同属于辐射性合同，可“染指”第三方，当涉路事件发生时，保险公司可以自主、合法介入，从而搭建一个协调解决的平台，无论是前台调查，还是后台处理，使一些人为的干涉得到有效控制，有利于矛盾的解决，从而化解责任风险。

保险业在应对突发重大灾害性事件中具有极为重要的作用。以9·11事件为例，事件给纽约市造成830亿美元直接和间接经济损失，保险业为此共支付了420亿美元的保险赔偿，占到损失总数的50%以上，大大超过联邦政府200亿美元的支持性拨款，成为纽约市重建的最主要经费来源。

对开展公路管养保险工作的建议

提高保险功能和作用的认识。保险具有经济补偿、资金融通和社会管理功能，是市场经济条件下风险管理的基本手段，是金融体系和社会保障体系的重要组成部分，在社会主义和谐社会建设中具有重要作用。重庆直辖后，交通事业跨越式发展，在公路领域中的各种经济活动和社会活动繁多，给路政管理带来了前所未有的挑战，在管养工作中引入市场化的灾害、事故补偿机制，利用保险事前防范与事后补偿的机制，强化事前风险防范，减少灾害事故发生，促进涉路安全生产和突发事件应急管理，增强公路管理机构抵御风险的能力。

采取政策引导、政府推动、立法强制、市场运作等方式，积极创建公路管养的保险机制。首先，有相关部门研究并出台政策，为公路这类公益性的管理风险防范搭建保险的平台；其次，提供资金支持，筹措专门资金或在养护费用中按比例切出一块专门用于管养的保险支出；三是在地方性法规中列入，比如地方性公路条例、地方性路政条例的修订中将保险内容列入其中，强制性推进；四是通过辖区的管养资源市场化运作积极筹措管养保险基金。

选择和制定合适的保险产品。保险没有最好，只有最合适的。作为长期在公路一线作业的公路管理机构，应根据本辖区的特点和执法管理的实际情况，对自己的单位和业务范围的行业管理责任进行评估与论证，确定投保方向，选择和制定符合要求的保险品种。比如人员意外伤害保险、公众责任风险、公路利益保险等品种。

道路管理瑕疵致人损害是公路养护管理常见的诉讼风险种类之一

强化管理，及时开展涉险处置，确保顺利实现保险赔付。公路管理机构应将保险的投保和理赔工作纳入日常工作范畴，明确专职部门或人员，及时应对理赔事件。在发生保险事件后，公路管理机构应及时向保险公司报案，将保险事故发生的性质、原因和程度报告给保险公司，做好报案记录，并配合保险公司做好现场查验，掌握第一手资料，对现场进行详细的丈量、拍照等查勘记录，及时申请理赔。

公路管养工作是一项复杂的系统工程，需要动员各级政府，各行业主管部门和社会各界的力量才能有所作为。同时，它又是一项长期性的工作，不能“毕其功于一役”。强化公路管理工作，有效化解涉路领域风险，要以科学发展观为统领，将保险业纳入地方或行业的发展规划统筹考虑，提高运用保险机制化解风险的能力和水平，攻坚克难，开拓创新，使公路管养工作真正在新的历史时期实现人、车、路与自然的和谐发展。