开放第五航权对西安外向型经济的影响分析

王 伟

(中共陕西省委政策研究室 信息交流处，西安 710054)

2018年11月23日，国务院印发《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》(国发〔2018〕38号)，第31条规定“在对外航权谈判中支持西安机场利用第五航权”，从国家层面支持西安开放第五航权。第五航权作为最具经济实质意义的航权，将带来更多客流交汇和货运集散，促使相关地区形成国际航线中转站，对经济社会发展有着极大的促进作用[1]，将为西安打造国际重要门户枢纽、促进外向型经济发展、推进全面扩大开放提供强大助力。

一、第五航权的含义、模式及对区域经济发展的影响

(一)第五航权的含义

航权是世界航空业通过国际民航组织制定的一种国家性质的航空运输权利，从权利本源看，航权的划分是自由市场经济和国家垄断权利之间相互妥协的结果。1944年12月7日，国际民用航空组织在芝加哥通过《国际民用航空公约》(又称《芝加哥公约》)，将航权分为第一航权至第九航权9种[2]。第五航权是中间点权或延远权，即可以在经停地上下客、货的权利，它是对航权对等原则的颠覆性突破。其权利重点在于本国(甲国)允许他国(乙国)飞机在本国(甲国)装载货物或旅客后运往第三国(丙国)，同时，这种权利被限制在航线起点与终点必须在飞机登记国(乙国)。例如，一架获得西安机场第五航权的新加坡飞机可以飞往西安，在西安上下客、货后再飞往俄罗斯。而如果没有第五航权，这架飞机就只能在西安和新加坡两地，或者新加坡和莫斯科两地往来。

(二)国家支持地方利用第五航权的三种模式

通过梳理相关资料可以发现，国家对各地区开放第五航权的支持模式有三种：第一种模式是国家对相关地区开放第五航权的宏观政策性支持，例如这次对西安开放第五航权支持；第二种模式是国家直接批准或设定某个地区实行开通某个具体的第五航权航线；第三种模式是国家对地方具体第五航权航线的申请进行批复，地方直接开通具体航线(三种模式详见表1～3)。

表1 获得第一种支持模式的部分地区基本情况

表2 获得第二种支持模式的部分地区基本情况

表3 获得第三种支持模式的部分地区首条航线基本情况

第一种支持模式中，有两种形式：一是对相关机场在特定区域开放第五航权进行支持，例如民航总局支持重庆对美国、泰国、新加坡等3国适度开放第五航权；二是对相关机场开放第五航权不限定区域的支持，这是第一种支持模式中的运用最多的支持形式，主要有三种具体方式，一是中央政府直接出台支持文件，二是中央政府对地方政府开放航权的申请进行批复，三是中央政府与地方政府签署相关文件的具体形式。从发文层级上看，本次西安获得开放第五航权支持是国务院发文，之前的大多数是民航总局发文或联合签署文件。

第二种支持模式中，有两种形式：一是在国与国的谈判中，中国政府与另一国家政府达成共识，开放指定的机场作为第五航权航线，如南京、厦门第五航权航线的开通就是中国政府和新加坡政府通过谈判，签署航权开放合作谅解备忘录，规定新加坡航空公司享有在南京、厦门经停并享有装卸货物的权利；二是国家民航总局对外国航空公司的关于具体第五航线申请的批准的形式，如民航总局批准韩国韩亚航空公司经停烟台的仁川—洛杉矶—烟台—仁川航线。

第三种支持模式中，大多单独第五航权航线的批复都是在2010年以后，2010年之前只有云南昆明一条航线。在2010年之后获得单独第五航线支持的城市中，郑州在2015年曾获得了具体的第五航权航线的批复，本次又获得了国家对其利用第五航权的宏观政策上的支持。

(三)开放第五航权对区域经济发展的作用

开通第五航权航线客观上增加了相关机场的航线数、客运量和货运量，同时间接地推动了该地区经济外向度和相关经济指标，具体见表4～7。

表4 部分首条第五航权航线为货运航线的机场邮货吞吐量情况对比

*注：1.表中上海的数据来自上海浦东机场数据，其他数据来源于《民航行业发展年度统计公报》；2.表4～7中“开通前”不包括本年度，“开通后”是指开通本年度，“当前全国情况”指开通第五航线当年相关情况；3.表4～7中☆为同类增长率最高的标记符号(下文同)

表5 部分首条第五航权航线为客运航线的机场客运情况对比

从表4、表5中可以看出，多数机场在开通第五航权航线后，相关吞吐量均得到了大幅度提升。在12个机场中有8个机场的相关吞吐量的年增长率均超过了当年全国平均水平。如上海2003年开通首条第五航权货运航线后，其年增长率是全国平均水平的7倍多；有7个机场的开通后年度增长率高于开通之前的年度增长率。烟台机场其开通后年度增长率由原来的15.8%增长到了42.12%；有4个机场的相关吞吐量的全国排名得到了提升。南京机场2003年开通第五航权货运航线后，其货运吞吐量由全国第15名前进到了第10名，前进了五位。

当然也可以发现，部分机场的相关业务量并没有因为第五航权航线的开通得到明显提升，例如，有4个机场开通第五航权航线时，其相关吞吐量年增长率低于全国平均水平，有5个机场开通后相关吞吐量年增长率没有开通前年度增长率高，有2个机场的相关吞吐量全国排名有所下降。

表6 部分地区开通第五航权航线后入境旅游人数、外汇收入增长率变化情况

续表6

序号地区开通第五航权航线年份入境旅游人数年度增长率%旅游外汇收入年度增长率%第五航线开通前情况第五航线开通后情况全国当年情况第五航线开通前情况第五航线开通后情况全国当年情况7青岛20127☆9.8-2.214.7☆19.63.18银川2013-3.5☆33.1-2.5-17☆1203.39郑州20152.7☆4.84.17.810哈尔滨2015-2.2☆2.44.16.7☆97.811三亚201725.3☆54.40.850.2☆108.32.9

表7 部分地区开通第五航权航线后进出口总额增长率变化

*注：1.表6～7数据来源于各地年度经济社会发展统计公报；2.表格中空白处为无数据

从表6中可以看出，由于上海、南京、厦门第五航权航线2003年开通，其入境旅游受到了“非典”的影响，入境旅游人数增长率和旅游外汇收入增长率不理想。除此之外，其他地区在其开通第五航权航线当年的入境旅游人数增长率和旅游外汇收入增长率都高于前一年和全国平均水平，尤其是三亚在2017年开通第五航权航线后，其入境旅游人数增长率和旅游外汇收入增长率比前一年分别提高29.1和58.1个百分点，分别高于同期全国水平53.6和105.4个百分点。从表7中可以看出，第五航权航线开通后，在11个地区中，有6个地区的进出口额年度增长率高于本地区前一年和全国当年平均水平，特别是银川在2013年开通第五航权航线后，其进出口额年度增长率比本地区前一年和全国平均水平分别高出了68.2和73.3个百分点。但同时有3个地区进出口额增长率低于前一年度水平，有2个地区进出口额增长率低于全国平均水平。

总体来看，开通第五航权航线后，多数机场的相关业务量、经济指标得到了提升，但也需要警惕部分地区相关发展数据并不理想。这说明，在开放第五航权的同时，还应采取相应配套措施系统推进，才能充分发挥开放第五航权对促进外向型经济发展的作用。

二、开放第五航权西安面临的机遇与挑战

航空经济的发展水平是衡量市场开放度、经济发达度和物质交换便利度的重要标准。开放第五航权为西安对外经济的发展和经济转型升级带来了重要机遇，但也面临着不少挑战。

(一)开放第五航权西安面临的机遇

1.供给层面：降低运输成本，提高运输效率

目前，西安机场拥有三座航站楼，航站楼面积、机位数等均达到了一流水准，在基础设施建设方面为开通更多航线提供了有效保障。第五航权的开放能够更充分地促进运输行业供给的灵活性和便利性，有效弥补目前西安国际航空物流航线少、货源缺的短板[3]。相关航线的运营成本大大减少，运输企业将有更多的货源选择和更灵活的操作空间，航空运输资源最大化地受到市场配置，提高航空运输供给的多元化、便利化，形成更加开放的、良性的航空运输供给市场的竞争环境，提供更加高质量的航空运输供给，充分发挥西安机场运输承载潜力，不断激发本地区国际运输供给活力。

2.消费层面：消费体验升级，消费质量提升

2017年西安机场旅客吞吐量达到4185.7万人次，全国排名第8位，同比增长45.7%，增速居全国十大机场第1位[4]，西安机场已经形成了较为庞大的消费市场。多元化、便利化的市场供给为消费者提供更多消费选择空间，运输公司之间的竞争促使消费市场服务更多样、价格更低廉，进而促进消费者的航空运输消费体验不断升级。更好的消费体验必然会吸引更多的消费者、形成更大消费市场，航空运输消费数量的提升，也会随之带动相关配套的购物、住宿、旅游消费。所以第五航权为相关消费市场的壮大提供了发展机遇。

3.经济层面：发展对外经济，促进转型升级

近年来，西安不断扩大对外开放，进出口总额、合同利用外资、实际利用外资等对外经济数据逐年增长，形成了较好的外向型经济发展基础。第五航权的开放激发了相关机场自身经济活力，提高了相关城市国际运输供给和消费水平，带动了相关产业的发展，形成供给促进消费、消费带动供给的良性市场循环，不断提升相关地区对外经济发展动力和开放发展水平。对外开放的不断扩大是为自身经济转型升级的注入强大力量，随着外部资金、人员、信息的流入，为经济转型升级提供了重要的发展契机，进一步促进相关地区经济的高质量发展。

(二)开放第五航权西安面临的挑战

1.对于本地运输企业的挑战

目前，西安机场基地航空公司共有6家，分别是中国东方航空、海南航空、南方航空、天津航空、幸福航空、深圳航空，全部为国内航空公司。在第五航权没有开放的城市，本地运输企业会有一些优势：第三国货物不能直接一次性运往两个国家，要从当地另行雇佣飞机运送货物；在运输企业较少的情况下，本地运输企业被消费者选择的几率较大。而第五航权开放后，本地运输企业就会受到一定的冲击：拥有第五航权的运输公司其运输成本会降低，使可以向消费者提供更廉价的运输服务，这样能够吸引大量的消费者，而运输成本没有变化的本地运输企业就很难在价格上与拥有第五航权的外国运输企业展开较量[5]。

2.对于本地机场服务的挑战

当前，西安机场的邮货吞吐量发展相对滞后，2017年仅达到40.7万吨，全国排名第14位，与其机场基础设施建设规模和西安外向型经济发展的要求不符[6]。第五航权开放后，本地机场航线会增多，货运量、人流量都会增大，对机场调度、运输服务、航运安全都会带来前所未有的挑战，本地机场要在保证秩序、安全的前提下，给运输公司提供更为周全的机场服务，给消费者提供更为便利、舒心的消费体验，这些都需要全方位提高本地机场服务质量。

三、第五航权开放后西安加快对外开放的几点思考

西安获批开放第五航权，是国家对西安改革开放的有力支持，也是西安加大对外开放的良好契机。我们要在国家宏观政策的指引下，加快部署落实各项举措，最大程度发挥政策红利，促进当地经济发展。

(一)积极推进第五航权的开放

在国家宏观支持的政策框架内，充分发挥主观能动性，推进西安机场第五航权的开放进程。一是加快制定和完善开放第五航权的制度规范。国务院对西安开放第五航权的支持是国家宏观层面的政策指引，而开放第五航权涉及谈判规程、航线开通、服务体系、运营管理等诸多规范制度，所以，要加快相关规范制度的制定和完善，确保第五航权开放进程规范、有序推进。二是主动促进第五航权航线开通。第五航权航线的开通才能让开放第五航权的政策“红利”真正落地，要对第五航权航线的开通业务进行具体部署，多措并举促进相关航线快速开通。本次国务院明确支持西安机场开放第五航权“客货业务”，要有序推进第五航权货运航线和第五航权客运航线的开通，坚持以市场需求为导向，全面提升西安航空物流产业发展和航空客运服务水平。三是引导本地航空运输企业转型升级。随着第五航权开放程度逐渐增大，对本地运输企业面临的挑战也会越来越大，要及时从政策、市场等层面对其进行正面引导，鼓励其积极参与其他国际航线(尤其是第五航权航线)的竞争，坚持“请进来”与“走出去”并重，尽快适应更为开放的航空运输市场。

(二)加快机场配套设施建设，提升服务水平

开放第五航权，西安机场将会增加更多航线，入驻更多大型飞机，这对机场及周边配套设施、服务能力的提出了更高的要求。一要加强机场自身建设。加快推进西安机场三期扩建工程，对标国际化水平，高质量完成向西开放的大型国际枢纽、“一带一路”的航空货运枢纽和西部地区国家级综合交通枢纽的“三位一体的枢纽机场”建设。二要加强机场配套设施建设。不断优化各类交通设施的“无缝对接”质量，根据客流集散规模，优化各类交通设施布局，加强地下空间利用引导，合理组织航空、铁路、高速公路、地铁、公交、出租、私家车等换乘路线，实现人车分流和各类换乘空间的无缝对接，全面提升西安交通运输品质。不断加强机场周边配套服务设施建设，合理布局加油站、加汽站、修理厂、停车场等设施，为经停车辆提供便利；优化布局机场周边的住宿、餐饮、娱乐、公共卫生等设施，满足机场旅客相关需求。三要提升西安机场服务的水平。服务水平是决定机场能否持续保持良好发展态势的关键因素。主动向新加坡、孟菲斯等国际大机场学习，为旅客、飞机、运输公司提供高质量服务，要在机场管理、航次安排、地面交通、安全检查等方面做好“主人”，在水、电、暖的供应，航务保障、后勤服务等方面做好“仆人”[7]，提高机场服务的便利化和人性化。优化自助值机、过境免签、自助通关等特色服务，不断提升机场消费体验，提高机场的整体功能，吸引更多消费者选择、更多航空公司进驻。

(三)开拓对外开放平台，加快临空经济发展

充分整合对外开放资源，突出重点精准发力，最大程度释放开放第五航权动力，系统推进西安外向型经济发展。一是发展壮大开放平台。积极构建高效的开放平台，努力培育承载功能强的开放载体，协调推进各个领域开放工作。以欧亚经济论坛、丝绸之路国际博览会、农业高新科技成果博览会等为重点不断扩大对外交流，力促形成全方位、宽领域、多层次的对外开放新格局[8]。二是加快临空经济发展。以“西安临空经济示范区”为重点，大力发展航空物流、保税物流、电子商务、航空维修制造、会展商贸、文化创意等产业，弥补产业布局的短板，加快构建临空经济全产业链。进一步强化西安国际航空枢纽功能，整合放大“临空示范区+自贸试验区+综合保税区”的叠加优势，探索临空经济发展新路径、新模式。三是加快外向型经济发展战略统筹布局。第五航权的开放要主动服务和积极融入“一带一路”建设等国家战略，打造国际重要门户枢纽，大力发展枢纽经济、门户经济、流动经济[9]，构建现代化经济体系，不断推进西安外向型经济高质量发展。

(四)提高政府服务品质

全面扩大对外开放对营商环境和政府服务品质提出了更高的要求，政府要做好市场的“守夜人”，尊重市场规律，着重于监督、引导和宏观调控，为第五航权开放、发展外向型经济提供高品质的政府服务。一要不断加强引导和宏观调控。以开放第五航权为契机，深化航空运输领域供给侧结构性改革，提高产品和服务质量，用好国际国内两个市场、两种资源，促进结构调整和转型升级，大力培育新产业、新技术、新业态，推动新旧动能转换。二要不断优化产业发展制度环境。以临空经济示范区为重点，完善产权制度、公平竞争审查制度，平等保护外资企业和本地企业权益，构建亲清新型政商关系，营造重商尊商育商聚商环境，最大程度激发各类市场主体活力。三要不断深化“放管服”改革。以自贸区为重点，大力简政放权减税降费，减轻企业税负，大幅降低企业非税负担，全面实施市场准入负面清单制度，加快建立以信用为核心的新型监管机制，为开通第五航权航线的运输企业“进得来、留得住、发展好”提供良好的政策环境。