持续城镇化对中国推进实施联合国可持续发展目标的作用

张 盛,吕永龙,3,*,苑晶晶,贺桂珍,郑晓奇

1 中国人民大学环境学院,北京 1008722 中国科学院生态环境研究中心,城市与区域生态国家重点实验室, 北京 1000853 中国科学院大学, 北京 100049

2015年9月,联合国可持续发展峰会正式通过了17个可持续发展目标(SDGs),相较于千年发展目标,更关注社会公平性、城市与气候变化等热点问题[1],其中第11个目标(SDG11)明确提出要建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市。2016年10月,联合国第三届住房和可持续城市发展大会通过了指导未来二十年可持续城市发展的框架性文件——《新城市议程》[2- 4]。可见,城市的可持续发展是联合国可持续发展目标的重要内容。中国的城镇化发展迅速,城市可持续发展水平逐步提升,在推进实现SDG 11中扮演着重要角色。就持续城镇化对中国推进实施联合国可持续发展目标的作用而言,中国应以建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市为发展目标。

1 中国城镇化的可持续发展目标(SDGs)

城镇化一般指人口向城市地区集聚的过程和乡村地区转变为城市地区的过程,是现代化的必经阶段,既是最大的内需潜力所在,又是经济健康持续发展的驱动力[5]。计划经济时期,受到国家经济体制和生产力水平制约,城镇化以大中城市为主体,进展缓慢而相对均衡；改革开放初期,由于市场经济迅猛发展,小城镇和小城市焕发活力,城镇化迅速恢复并稳步发展[6]；城镇化及其可持续发展问题已成为我国实施可持续发展战略的重要内容。1987年联合国大会通过 “世界环境与发展委员会”(WCED)的报告《我们共同的未来》,首次提出“可持续发展”的概念；1992年 6月,在巴西里约召开的联合国环境与发展大会围绕全球的可持续发展战略展开讨论并通过了《21世纪议程》；中国政府于1994年3月发布《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,是第一个国家级可持续发展指南[7]。1996年中国将可持续发展上升为国家战略并全面推进实施,中国的城镇化进入快速发展阶段,到2000年,中国特大城市24个,大城市49个,中小城市581个,比1978年增加了474个,平均每年增加21.5个城市[8]。2000年至2015年,为落实联合国千年发展目标(MDGs),我国分别于2003年提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观,2006年10月率先提出了建设资源节约型和环境友好型社会,到2011年,中国城镇化率达到51.27%,增长率为3.77%,标志着城镇化已经成为推动经济社会发展的新引擎[9]。2012年11月将“科学发展观”写入中共党章,体现了中国将国家发展框架融入到全球可持续发展的决心[10- 11]。在此期间,由于环境、技术和市场门槛的冲击,高端市场刺激大城市快速发展,小城市和小城镇发展相对温和[12]中,2013年底,城市数量658个,城镇化率达到53.7%,京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口,创造了36%的国内生产总值[13]。

随着可持续发展战略、区域协调发展战略和乡村振兴战略的实施,我国城镇化水平逐步提高[14]。2014年,中国通过了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,提出了以人为本的城市规划模式,并明确要求所有城市都应实现生态可持续发展[15]。2015年9月,联合国可持续发展峰会通过了《转变我们的世界：2030年可持续发展议程》,设定了17个可持续发展目标、169个分目标(SDGs),城市的可持续发展(SDG11)是其主要目标之一。与其同时,中国“十三五”规划明确要求推进新型城镇化,包括加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态、建设和谐宜居城市、健全住房供应体系和推动城乡协调发展[16],这与SDG11的要求高度契合。2016年2月,作为《国家适应气候变化战略》组成部分的《城市适应气候变化行动方案》正式公布,规定中国的城市规划必须充分考虑气候变化因素,努力改善城市环境治理,到2020年建设30个适应气候变化试点城市,绿色建筑推广比例达到50%[17]。2016年12月,国务院发布《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》,并于2017年率先在深圳、太原、桂林等城市建立了可持续发展创新示范区。中国城市发展表现出较强的特色性和集群性,特色性主要体现在休闲旅游、民俗文化、科技制造和信息加工等方面,集群性则表现为城市间的相互联动、协作和一体化进程[18]。

2 推进实施可持续城市目标面临的主要挑战

2.1 联合国可持续发展目标(SDGs)框架下中国城镇化发展水平

中国过去40年城镇化发展迅速,从数字指标上看,不仅走过了一条迅速提升工业化水平的道路,也走过了一条快速城镇化道路。然而,中国城镇化发展重“量”而轻“质”,偏重于城镇数量增多和城镇化速度的提升,而对城镇化的质量和效益的提升、人民生活水平和文明程度的共同提高、资源生态环境的保护、城镇就业、第三产业发展等城镇化的本质问题关注不够。总的来说,中国的城镇化进程按照时间节点可以分成3个阶段(图1)。

图1 中国城镇化进程的三个阶段Fig.1 Three stages in the process of urbanization in China

第一阶段为城镇化初级阶段,时间从1949年至1978年,这一时期中国人口城镇化率平均值为6.26%,在1960年前后还出现了明显的负增长,增长率平均值为0.25%,城镇化水平较低且增速缓慢,中国城市在曲折中发展。由于计划经济时期的城镇化以大城市为主导,城市之间联系薄弱,形成了以政府主导资源配置为唯一动力的城镇化格局,城镇化发展中心集中在中西部和东北部为主的资源战略型区域,城市发展动力不胜其任,城镇化不可持续。

第二个阶段为城镇化中级阶段,时间从1979年至2010年。中国人口城镇化率平均值为31.39%,增长率平均值为0.93%,城镇化在初期较为缓慢,但到2000年前后出现了城市人口激增的现象。由于1980年代的改革开放,政府和市场相继为城市的发展注入动力,城乡之间的壁垒逐渐松动并被打破,小城镇数量激增,城镇化发展重心随经济发展中心一起转移到东南沿海地区[19]。改革开放初期表现为城市流动人口剧增、小城镇发展迅猛,进入21世纪初主要表现为城镇化区域发展不平衡,呈现出东西部差距扩大,东北落后,中部塌陷等状况。这一阶段的城市发展主要以经济增长为目标而忽视了区域发展的公平问题,不符合均衡、协调和可持续的内在特征。

第三阶段为城镇化高级阶段初期,从2011年至今,这一时期的平均城镇化率值为54.89%,增长率平均值为1.64%,到2017年底城镇人口占总人口比例已近58%,是城镇化深入发展的关键阶段。城镇化作为经济社会全面发展的重要引擎,城市发展日趋集群化,形成了长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、长江中下游城市群和成渝城市群等[20]。但城市集群发展的规模效应、辐射效应、梯级带动效应尚未发挥出来,城镇空间分布和规模结构不合理,与资源环境承载能力不匹配；“土地城镇化”快于人口城镇化,建设用地粗放低效；城市管理服务水平不高；有些城市的自然历史文化遗产保护不力,这与新型城镇化要求的高效、包容和可持续内涵不相匹配[13,21- 22]。

本文以中国35个大中城市为研究对象,将SDG 11的分目标概括为三大主题,即人类发展主题、资源消耗主题和污染排放主题。其中,城市人类发展指标由城市预期寿命指标、教育指标和收入指标构成,城市资源消耗量由城市水资源消耗指标、城市土地资源消耗指标、城市能源消耗指标以及城市房价收入比来综合表征[23],城市污染物排放量主要由一个城市的产业结构、技术水平、消费结构和消费水平、环境保护投入等多种因素决定[24]。城市人类发展指标为正指标,与城市的可持续发展状况正相关,城市的资源消耗指标与污染排放指标为逆指标,与城市的可持续发展状况呈负相关关系[25]。围绕三大主题遴选出14个具体指标,构建包容、安全、有风险抵御能力和可持续的城市评价指标体系,具体包括目标层、准则层和指标层(表1)。

表1 中国建设包容、安全、有风险抵御能力和可持续的城市评价指标体系

本文采用熵值法[26]计算筛选出的人均GDP、人均供水量、人均二氧化碳排放量等14个指标,以中国35个大中城市为研究对象,围绕人类发展、资源消耗和污染排放三大主题,剖析了可持续发展目标(SDGs)要求下的中国各个城市发展存在的问题。

在2015年, 35个大中城市中,从城市人类发展指标看,西部水平较差,东北和中部水平相当,东部水平较高。具体地说,深圳、广州、南京水平最高,贵阳最差,西宁次之；从城市资源消耗指标来看,东北和中部城市的资源消耗水平较高,西部次之,东部沿海地区较低,可持续发展水平与之相反,海口、广州、天津资源消耗较少,呼和浩特和福州消耗资源过度；从城市污染排放指标来看,东南沿海、京津冀城市群污染排放水平低,东北区次低,西北地区地广人稀,城市发展动能不足,体现出较高污染排放水平,其中乌鲁木齐、银川、西宁、呼和浩特污染排放强度较大,青岛、海口、北京污染排放水平低。2016年,35个城市的三个指标总体趋势保持不变,但均有不同层次的变化,其中乌鲁木齐、西宁、兰州资源消耗水平明显降低,与之对应的人类发展水平出现下降,乌鲁木齐影响较大。珠三角城市群资源消耗水平向上浮动,其余城市均在平稳中保持提高(图2)。

图2 2015—2016年中国35个大中城市人类发展、资源消耗和污染排放水平Fig.2 Human development, resource consumption and emission levels of 35 cities in China from 2015 to 2016

综合来看,中国35个大中城市的人类发展状况受人均GDP的影响大,收入水平直接关系着教育和健康水平,呈现出东部>东北>中部>西部的特征,这与城市的改革开放水平、人才引进力度和经济增长方式密切相关。资源消耗和污染排放两个逆指标总体状况呈现西部>中部>东北>东部的特征,除了水资源消耗东部高于其他区域外,其他各项指标均体现西高东低,主要原因在于西部地区发展方式较为粗放,科技支撑不足,对资源利用效率不高且生态保护意识相对淡薄；另外,经济增长的乏力导致缺乏设施投入,对于污染防治缺乏行之有效的管理机制和技术方案。

整体而言,通过评估中国35个大中城市2015年的可持续发展水平,西部地区(除成都外)城市可持续发展水平偏低,其中乌鲁木齐和西宁排在全国末尾；中部地区有所好转,长沙、武汉和合肥相对可持续发展水平较高；东部地区上海、杭州、宁波、济南、石家庄和福州可持续乏力,北京、广州、深圳和青岛可持发展状况良好；东北地区随着纬度升高呈梯度下降,大连最可持续,沈阳次之,长春较低,哈尔滨排在末尾。从全国来看,北京、广州、青岛、长沙和深圳的可持续发展水平排在前五,乌鲁木齐、西宁和银川可持续发展水平欠佳。中国35个大中城市的可持续发展水平差异很大,北京、海口、广州、青岛和长沙排名靠前,表明相对于城市的资源消耗和污染排放,他们达到了较好的人类发展水平,太原、西宁、呼和浩特、银川、兰州、贵阳的总体排名靠后,通过高能耗、高污染的方式并没能取得令人满意的人类发展水平,长三角城市群表现出较强的人类发展水平,但应该注意到这是以高强度的资源消耗和污染排放为代价的(图3)。

2016年,35个大中城市可持发展状况良好,排名靠前的城市均是沿海发达省份,其中北京、杭州、大连、长沙、青岛呈现出以相对较低的资源消耗和污染排放获取了较优的人类发展水平,长三角城市群高能耗、高污染同时人类发展水平也较高；成渝城市群以及中部大部分城市活力不足,资源消耗和污染排放也相对较低,成都、西安、郑州、南昌最为典型；太原、南宁以及西北众城市的资源消耗强度大、污染排放水平高,但城市可持续水平低(图4)。相较2015年,2016年城市可持续水平处于上升轨道,各个城市均在积极探索经济增长新动能,西部地区积极优化产业结构,针对表现薄弱的资源消耗和污染排放指标,确定优先实行的干预措施；中部和东部城市实行了更多的低碳政策和污染防治措施来改善生态环境；东南沿海采取了积极的人才引进政策,并以此来激发城市动能,维持和增进现有的可持续发展水平。

图3 2015年中国35个大中城市可持续发展水平Fig.3 Sustainable development level of 35 cities in China in 2015

图4 2016年中国35个大中城市可持续发展水平Fig.4 Sustainable development level of 35 cities in China in 2016

2.2 联合国可持续发展目标(SDGs)框架下城镇化发展面临的主要挑战

到2030年,中国的城镇化率预计将达到70%左右,大约有10亿人生活在城市里[14]。如何有效承接未来城镇化的冲击,是中国成功实现SDG11的决定性因素。中国新型城镇化面临着人口、土地、资金、污染防治、体制改革五个主要挑战。

(1)人口城镇化水平较低,城镇化质量有待提高。改革开放40年,导致城市户籍人口和城市常住人口享受城市公共服务水平的差距拉大。城镇化水平不能仅偏重于城市人口数量的增长,而忽视人口质量构成和人才培养与引进；不能仅注重城镇数量和规模的扩增,而忽视城市内部结构优化和公共服务水平提升[22]。按照国家新型城镇化的规划,到2020年,常住人口城镇化率达到60%,户籍人口城镇化率45%,享受城市公共服务人口增加1亿—1.3亿。到2030—2045年,常住人口城镇化达到70%,城市新增人口3亿—4亿[13],城市人口数量激增不仅影响了原本基础设施、住房条件差的偏远城市的可持续发展,而且使得周边农村人口逐渐减少,村庄萎缩甚至消失,尤其是中西部地区,这种形式的城镇化呈负效应发展。因此,如何有效处理特大城市、大城市与中小城市之间的人口流动关系,不仅关系着人自身平等享有公共服务的机会,也关系着社会的均衡发展。

(2)土地城镇化速度飙升,过度透支土地和其他主要资源。从20世纪末以来,许多城市土地年消耗速度对于人口年进城速度的弹性系数大于2,中国的土地城镇化大于人口城镇化,导致了许多“空城”出现[27]。土地和其他主要资源的消耗诱发了农村剩余劳动力转移过度,这不仅加重了自身的转移成本,削弱了中西部小城镇发展的市场能量,延缓了中国工业化的整体进程[28]。以上海为例,按照人均建设用地100 m2计算,当前常住人口2400万,但建设用地近3000 km2,严重透支土地资源近600 km2。到2030年,中国进城人口10亿,需建设用地10万km2,但现有的城市规划显示仅未来新城新区规划面积和现有城市城区面积已经超过10亿人口的建设用地[29]。因此,如何有效地将城市建设用地及其相关资源的消耗与常住人口实际数匹配,将是扭转城土地城镇化大于人口城镇化趋势的重要挑战。

(3)城市扩大内需主动力发挥不充分,城镇化财源单一。过去十年,城镇化的财源很大程度上来自土地资源的批租与拍卖,土地财政占地方财政收入比重已超过50%,每年约3万亿[30]。诚然,土地财政确实推动了中国城镇化的发展,但土地巨额出让偏离了经济承受力,拉高了城市物价和生活成本,超出了大部分城镇居民的消费水平,加剧了社会矛盾,扩大了贫富差距,阻碍了中国经济健康持续发展[31]。新型城镇化的资金来源需要区分增量和存量来源,过去40年依赖土地财政的增量来源,未来30年的发展则需要开辟新的资金来源,包括允许地方发行债券、公私合营城市基础设施等。如何用多元资金逐步替代土地财政来维持城市活力将是关系到社会稳定和经济发展的大议题。

(4)城市生态退化,生态修复和污染防治迫在眉睫。过去十年间城市主要采取污染物总量控制模式,对总体上控制污染排放和改善环境起到了一定作用。“十三五”明确要求,城市环境生态保护重心要逐步从污染物总量控制管理模式向环境质量考核和污染物防治转变[32]。因此,未来20年的城市发展需要着力研究各个城市主要污染减排和相应的控制措施。当前,“气十条”、“水十条”、“土十条”已经发布,污染防治攻坚战正式打响,各个城市如何落实自身区域内的污染防治目标并建立完善的污染防治机制,确保“清水”、“净土”、“蓝天”将是城市健康发展的重要挑战。

(5)城市业绩考核短缺,利益相关者责任不明确。中国城镇化的发展离不开政府的管理,相较于过去自上而下的城镇化模式,新型城镇化需要未来20年走一条政府主导、利益相关者共治的道路[33]。新型城镇化需要从三方面推进城市治理变革：第一,政府层面的合作,包括纵向上中央与地方政府的合作,横向上各级地方政府之间以及政府内部不同部门之间的合作；第二,政府与企业的合作,例如,可以采用公私合作的方式解决城市发展急需的基础设施和公共服务问题；第三,社会公众与非政府组织(NGO)等共同参与城镇化进程,实现城市的包容发展。然而,如何明确每个主体在城市发展中的责任,构建完善的城市绩效考核制度是不可避免的重大挑战。

3 推进实施可持续城市发展目标的对策

新型城镇化应以可持续发展为导向,因此,如何按照SDGs的具体要求推进新型城镇化的发展显得尤为重要。《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》为推进可持续发展城市提供了基本原则,即“创新理念、问题导向、多元参与、开放共享”[34],新型城镇化的创新理念主要体现在户籍制度改革上,利用居住证制度和农业转移人口市民化激励机制来提高户籍人口城镇化率；问题导向主要瞄准城镇化过程中的不均衡因素,诸如城市公共资源东西部差距,中西部城市设立标准不一等；多元参与需要加强部门、公共组织、社会团体与地方之间的政策联动,推进城市公共资源、社会资源以及各种创新要素向城市可持续发展方向聚焦；开放共享注重解决社会公平争议问题,主张各个城市提高开放水平为发展添活力,共享发展成果缩小发展差距[35- 36]。满足可持续发展目标要求的新型城镇化需要从两方面着手：第一,参照可持续发展目标(SDGs)五个优先方略构建城市可持续绩效评估机制,测评中国城市可持续发展目标践行状况；第二,推进城市可持续发展绿色创新实践,拓宽中国城市可持续发展的践行路径。

3.1 构建城市可持续发展水平评估机制,测评中国城市可持续发展目标践行状况

城市可持续发展目标包括人口迁移、产业结构升级、土地和地域空间的转变,涉及到地方、区域、国家的战略协调,社会、经济和环境的效益协调,气候变化、可再生资源、食品和健康问题应对策略的协调。推进实施联合国可持续发展目标(SDGs)的五个优先方略为中国城市可持续发展水平的监测和评估提供机制参考[33]。参照“优先筛选指标-优先监测数据-优先评估-优先完善基础条件-优先校准”的流程,构建中国城市可持续发展水平实时反馈、调整、监测和评估机制,全面衡量与评估中国城市的可持续发展状况,通过综合考评发现城市可持续发展中的低效环节,在未来的城镇化进程中及时做出调整。

(1)优先筛选城市可持续发展指标。以现在的城市试点区为研究起点,以城市可持续发展水平评估为核心,设计一套层次性、完备性和数据可得性较好的指标体系。

(2)优先建立实时监测机制。城市可持续发展水平评估需要一套权威可信的数据来支撑,加强城市与乡村、城市与城市、科研机构与政府部门之间信息共享,同时辅以流动监测、第三方检测,健全城市可持续发展数据监测系统。

(3)优先执行城市可持续发展水平评估。城市可持续发展水平评估一般由区域管理部门和相关领域的社会、经济和生态专家组成,评估内容包括城镇化对就业的影响、成本收益分析、公共健康收益分析和生态系统服务价值评估等。

(4)优先完善城市可持续发展水平评估的基础条件。城市可持续发展水平评估基础条件包括评估的时间、空间和所需信息的获取方法和设施,应紧紧围绕评估标准所需要的信息种类、来源、收集时间、频率和筛选方法等开展建设。

(5)优先开展城市可持续发展水平评估校准。评估完成后,评估结果应由受到政府和公众监督的评估机构或非政府组织联合向社会公布。作为城市可持续发展水平评估的组织者,政府应该了解评估方案的实施效果,及时发现并校准低效环节,确保评估效果、效率、公平性和透明性。

3.2 推进城市可持续发展绿色创新实践,拓宽中国城市可持续发展目标践行路径

当前,中国城市发展的旧动力逐渐减弱,新动力尚未充分发挥作用,城市依然存在着环境容量不足,资源承载力超负荷等问题[37]。推进城市可持续发展绿色创新实践,挖掘城市发展新动力,拓宽可持续发展目标践行路径,无疑是解决这一问题的首要方案。针对污染排放水平较高、资源消耗过大和人类发展缓慢三个具体类别城市分别对应的绿色路径,倡导绿色消费理念、强化绿色科技研发和建立国家绿色金融协调机制。

(1)培育绿色市场,构建绿色消费体系。消费是推动城市经济增长的重要环节,针对那些以高污染排放代价换取经济增长的城市,应着力倡导绿色消费。绿色市场积极引导低碳和节约消费,更加合理公平地分配经济资源和社会公共资源,提升城镇人类发展质量。

(2)加强绿色技术研发与“绿色技术银行”的资金对接。针对那些投入大量生态资源、物资资源并没有得到与之相应经济福利的城市,将绿色技术创新投入作为绿色投资的重要内容,在改善人类发展水平的同时,提高环境质量。“绿色技术银行”是绿色科技与金融结合的主要纽带,加强节能、环保、新能源等绿色增长领域的标准、监测和模拟校准等基础研究和能力建设,为绿色城镇化提供科技支持。

(3)构建国家绿色金融协调机制,用财政资金引导、保证和支持绿色金融。针对那些人类发展缓慢的脆弱城市,着力发展有地域特色的产业,重点扶持当地医疗、教育等,保证城市发展多元和可持续。建立协调开发区与保护区、上下游地区、生态涵养区与生态受益区之间的生态补偿和财政转移支付机制,同时开展中央对地方、地方上级政府对下级政府、地方政府间的转移支付,促进地域间的公平发展。