优化司法资源配置的价值导向与路径

◎李生龙

如何 “让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”是法院审判工作的一份 “必答卷”。党的十八大以来，人民法院司法体制改革全面深入推进，许多重要领域和关键环节取得突破性进展；党的十九大从进一步加强依法治国的高度，提出深化司法体制综合配套改革的重要战略部署。2019年初，最高人民法院将 《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》作为人民法院第五个五年改革纲要贯彻实施。在此背景下，借鉴经济领域“供给侧结构性改革”理念，实现司法机制合理调整与司法资源优化配置，是提高司法供给质量与效益、回应满足人民司法需求、推进审判体系和审判能力现代化的现实需要。

一、推进司法资源供给侧结构性改革的必要性

在全面推进依法治国的背景下，司法供给侧和需求侧均呈现出新特点：一方面， “有纠纷找法院”成为社会公众解决矛盾的常态选择，司法需求呈现出量多质增的特点。另一方面，人民法院司法公共产品供给能力相对不足，进一步凸显了与司法需求之间的矛盾，面临着补短板、破难题、优结构、提质效的必要。为此，深入推进司法资源供给侧结构性改革，是基于供需两侧现实状况而做出的必然回应。

1.司法供给与需求不匹配降低司法认同

近年来，全国各地法院受理案件数量呈逐年上升趋势，2018年达2800万件，再创历史新高。司法程序成为纠纷化解重要途径体现了诉讼社会的特征，但当前司法资源供给无论是数量还是质量都难以充分满足社会需求。

从司法供给量化结构看，利益诉求和价值多元导致矛盾多发，大量纠纷以诉讼方式涌入到法院，立案登记制改革进一步加速案件增长。与此同时，因编制有限、法官离职、法律职业对年轻优秀人才吸引力不足等多重因素叠加，办案资源增长缓慢。员额制改革后受比例限制，办案资源进一步缩减，相应配套机制建设挖潜增效还有待逐步跟进。纠纷急速增长与司法资源有限，使当事人 “用户体验感”和满意度不断降低，有的当事人甚至以恶意诉讼、虚假诉讼、缠诉、闹访等非理性方式破坏司法发展良性秩序。

从司法供给质性结构看，司法专业化改革并非一蹴而就，短期内法官素质参差不齐的客观现实，势必影响司法产品的输出质量和司法服务便捷性。司法产品不丰富、质量难以令人满意、社会公众获取司法产品便利性不足，可能进一步加剧司法输出的 “程序公正”与社会需求的 “实体公正”、司法逻辑理性与社会公众的朴素正义观之间的冲突。

2.司法资源配置不合理制约供给效能

首先，司法资源区域分布存在不平衡。“人案矛盾”带来的办案压力大、法官超负荷工作，是近年来中、基层法院普遍面临的现实问题，经济发达地区尤为明显。目前政法编制主要是按行政区划内户籍人口数进行配备，并未充分考虑司法需求的区域差异，导致有的情况下司法资源在区域间部分不均衡，不能完全反映人案配比需要。如：有些地区外来人口已接近或远远超过户籍人口，带来了额外的诉讼增长，但审判人员数量却没有相应增长。有的法院设置并未考虑区域差异带来的案件体量差别，如成都市与甘孜藏族自治州同属四川省下辖市级行政区，分别设置了中级法院，但成都市下辖2140万人口，甘孜藏族自治州下辖120万人口，两家中级法院的受理案件数和人案矛盾差异并非同一量级可比。

其次，法院内部资源配置不平衡。一方面，审判资源在审判业务部门与非审判部门之间配置不均衡，司法改革前法院人力资源配置主要是因 “岗”、因 “编”配人，而非因 “案”配人，审判资源并未向一线倾斜；法院人员分类管理改革推进后，审判部门与综合 （行政）部门之间岗位交流不畅通，不利于司法资源按需配给。另一方面，审判权行使主体未能实现最优配置，院、庭长相较普通法官具有更深厚的专业能力和丰富的审判经验，但往往因审判管理和行政管理事务占据大量时间精力，难以发挥其优质审判资源的优势。

二、司法资源供给侧结构性改革的价值导向

司法供需两侧的新变化、新矛盾表明，现有司法资源需要寻求新的内生增长动力，才能实现司法体制综合配套改革目标。为此可借鉴经济领域供给侧结构改革，立足司法规律和审判工作特性明确改革的价值导向，在提质增效的目标下重新调配、优化整合资源，理顺如下关系：

1.司法供给与司法需求的关系

供给与需求是硬币的两面，不论是推行“需求侧”管理还是实施 “供给侧”改革，并不意味着舍此存彼。司法需求侧管理注重对当事人合法权益的保护，供给侧改革强调司法资源的优化配置，二者共同目标是实现公平正义、提升司法公信。因此，推进司法 “供给侧”改革不能割裂对司法需求的考量，而应改变司法供给与社会需求相互隔离的现实，形成 “需求刺激供给，供给引导需求”的良性互动。

与经济领域供需关系不同，司法供给与需求之间具有单向性、非平等性特征。作为供给主体的司法机关，在供需关系方面的主导性和决定性作用更加凸显。因此，司法资源供给侧结构改革更应充分考量需求侧的多元诉求、保障民众诉讼权益。在具体思路上，应以提升司法供给质量、回应社会司法需求为导向，通过结构性转变引导资源优化配置，构建系统完备、公正高效、科学规范、运行有效的审判制度体系，减少审判权运行和审判管理过程中的障碍，降低因司法产品低效供给、供给不足、质量不高而产生的负外部效应，全面提升司法能力、司法效能和司法公信。

2.供给质量与供给效率的关系

质量、效率、动力是推进经济领域供给侧结构性改革的关键因素，提高供给质量与效率是改革的根本目标。司法服务本质是一种公共产品，司法公正是其品质追求。司法供给侧结构性改革旨在提升司法公正的实现能力，基本路径是寻求司法产品供给质量与效率之间的最佳平衡点。

“迟到的正义非正义。”社会公众不仅期待公平正义的裁判结果，也希望加快 “公正”的生产过程。这就要求审判机关要遵循 “质量优先、注重效率”的理念，积极改进执法办案模式，在提高司法产品供给 “质量”释放活力的前提下，尽可能降低司法资源投入，以高效的诉讼程序、更低的诉讼成本获得优质司法产品，满足当事人诉讼需求。如根据案件特点大力推进繁简分流，保障在更短时间、使用更少司法资源、产出更多高质量的裁判 “精品”；借助科技推行司法便民举措，为当事人提供便捷司法服务和诉讼体验；创新审判机制，防止程序反复和空转，降低诉讼成本。探索运用集约化工作模式、扁平化管理机制、社会化购买服务为法院瘦身、为法官减负。

3.改革整体协调与具体举措推进的关系

司法体制综合配套改革是一项系统性、整体性任务，涉及机制体制、人员分类、配套设置等诸多内容，其整体目标实现依赖于各项具体举措的整体推进、协同作用、有效落实。如法院员额制改革后将压缩审判资源，司法辅助人员能否合理配备、案件繁简分流机制能否有效运行，都将直接关系办案质量能否有效提升。

推进司法资源供给侧结构性改革，需要抓住结构性调整这一主线，最大限度发挥各项改革举措的共生效应。既要抓好微观改革举措的贯彻落实，又要以改革总体目标为引领，注重各项措施之间的整体联动与功能耦合，处理好资源整体调配与局部调整的关系、重点改革措施与配套改革机制的关系，关联举措与制度呼应的关系，促使各要素协调配合，增强改革推进的整体性、统一性和协调性，最大限度实现司法体制综合配套改革的目标。

三、司法资源供给侧结构性改革的实现路径

当前，司法改革重要领域和关键环节的框架基本确立，但相关改革领域的持续优化、精细打磨，具体措施的落地完善、夯实见效，还需要借鉴供给侧改革基本理念予以完善。

1.激发主体活力释放供给效能

经济领域供给侧结构性改革的基本定位是提升供给能力，结构性调整的最终目标是通过正向激励和优胜劣汰，增强微观经济主体活力和主观能动性。联系司法资源供给侧结构性改革，法院工作人员是司法产品与服务的提供者，司法工作人员的能力和素质是产品供给质量的决定性因素，激发司法主体活力是提升司法公信的基本保障。具体而言，就是要进一步深化人员分类管理制度，明确不同类别主体的职能分工、职业前景与职业保障：健全以法官员额制为中心的法官选任、交流、退出机制，法官单独职务序列配套保障机制，激发法官职业尊荣感。根据不同层级法院职能定位与实际需要，合理配备审判辅助人员，确定审判辅助人员配备模式和标准。完善法院内部审判部门与综合行政部门岗位交流机制，拓宽审判辅助人员、司法行政人员职业发展通道。

2.完善机构设置优化供给结构

在既有司法资源内优化供给结构，需要完善机构设置与优化整合工作职能并行推进。包括推动审级制度完善，优化四级法院职能定位，使不同层级法院在诉讼分流、职能分层和资源配置方面各就其位。不断深化与行政区划适当分离的司法管辖制度改革，破除行政干预藩篱和诉讼 “主客场”顽疾，为公正司法创设新型诉讼格局。服务经济社会发展需要，探索专门法院建设与专业化审判机制，满足民众多元化司法需求。按照 “以审判为中心、以法官为重心”的思路重构法院内部运行机制：遵循扁平化管理理念组建科学的审判团队模式，根据独任审判、合议制审判不同需求，探索 “1+N+N”或 “3+N+N”审判团队模式，合理配置法官、法官助理、书记员比例，实现人员配置最优、办案效能最大化。以 “精简结构、优化职能”为基本思路推进内设机构改革，围绕审判中心精简内设机构配置，有效整合机构职能，提高审判执行、司法保障的运行实效。

3.创新诉讼制度提升供给效能

准确定位新时代司法需求特点，以公正与效率价值关系为指引，创新符合时代发展的诉讼制度体系。深入推进案件繁简分流改革，将繁简分流理念贯穿审判全过程，形成 “繁简有度、高效运行、审判公正”多层次的诉讼机制，使有限司法资源得到有效配置和最大化利用。深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革，强化庭前会议、非法证据排除等制度，发挥庭审的实质性作用；建立公、检、法协同办案平台，构建三机关刑事案件基本证据标准指引，加强审判对侦查、起诉的规范监督功能，提升裁判公正性。推动行政争议实质性化解，完善普通案件简化审理等机制改革，促进行政执法规范化，助推法治政府建设。推进 “诉源治理”缓解法院办案压力，借助外力整合社会资源，形成功能互补、程序衔接的纠纷多元化解体系，满足社会公众化解矛盾的多元化、差异化需求。

4.加强技术投入拓展供给空间

“互联网+”、大数据、云计算、人工智能、区块链等先进技术与审判融合，能够有效提高司法产品质量与服务输出能力，提升司法 “供给侧”与 “需求侧”用户体验，拓展司法供给侧结构改革空间。一方面，信息技术深度运用可有效研判供给侧需求，立足法官审判工作需要研发类案推送、数据分析、瑕疵提示等软件，为司法办案、审判管理、审判辅助事务提质增效提供科技助力，帮助法官提升法律适用能力、降低司法产品瑕疵。另一方面，科技创新手段有助于推动法院诉讼模式重构和诉讼流程再造，提升需求侧的诉讼体验。如电子诉讼应用范围拓展，语音识别技术在庭审同步转录中应用，推进常见纠纷网上一体化处理，跨域立案与远程诉讼服务等，顺应时代变化和科技发展不仅有助于提高诉讼服务效能，降低当事人诉讼参与成本，也有助于扩展回应司法需求的深度与广度。