基于税收公平的地方财政汲取能力建设

□杨丹妮 曾绍龙

改革开放40多年以来，我国更多的是从效率的角度来建设地方财政汲取能力，以“财政分权”为特征的财政汲取能力建设调动了地方发展经济的积极性，财源夯实也使得地方政府提供更多高质量的公共服务，人民的获得感不断增加。但是，人民还是感受到在教育、医疗卫生、社会保障建设、收入分配体系、城乡差距、生态环境、住房价格等民生领域中的不平衡不公平，正如党的十九大明确指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为了解决社会主要矛盾，保证政府提供平衡和充分的公共服务的必需资金，必须从税收公平的视角来建设地方财政汲取能力，包括法定原则、分配正义和民间正义三方面。

税收法定原则下的地方财政汲取能力建设

税收公平首先是指税收法定原则，以法律保障税收公平。所谓税收法定原则是指国家征税必须具有法律依据，没有法律依据国家就不能征税；公民也没有纳税的义务，即“无代表不纳税”。现实的焦点在于如何实现党的十八届三中全会提出的“落实税收法定原则”。从地方财政汲取能力建设来说，一方面，中央政府要赋予地方政府更多的征税权、举债权和收费权。这主要是因为在目前的财政体制下，地方政府一般公共预算本级支出远远高于地方本级收入，收不抵支，要依靠中央政府的转移支付才能收支平衡。据财政部官方网站数据，2018年，地方一般公共预算本级支出188198亿元，地方一般公共预算本级收入97905亿元，地方本级收入只相当于地方本级支出的52%；而中央一般公共预算本级支出32708亿元，中央一般公共预算本级收入85447亿元，中央本级收入是中央本级支出的261%。因此，除了要完善中央与地方的事权与支出责任划分外，中央也要赋予地方更多的筹资权力，否则，在财权与事权不对称的情况下，地方政府还是会伸出“攫取之手”，使税收法定异化，仅仅是名义上的税收法定，暗中地方政府征收过头税、违规举债和乱收费。

另一方面，要从法律上规范地方政府的税收优惠政策，处理好地方政府税收优惠越权与税收法定之间的矛盾。近年来，国务院一再发文要求地方不能违规设立税收优惠政策，但还是有一些地方政府把税收优惠作为招商引资的法宝，化明为暗，打造“避税天堂”进行地方间税收竞争。地方政府的税收优惠政策已从收入端的直接“税收减免”变通为支出端的间接“税收返还”，从税收领域的优惠变通为非税领域的优惠，形式多样地规避中央的法令。而且，这些税收优惠政策往往不是普惠的，而是特惠的，形成企业间的不正当竞争。因此，落实税收法定，不仅要清理地方政府违规的税收优惠政策，而且要从源头上明确税收优惠的立法程序，明确税收优惠的内容，要求编制税式支出预算等。引导地方政府在淡化税收优惠的同时，加强地方政府软硬件服务竞争，以优质的公共服务来竞相吸引投资，建设地方财源。

维克塞尔收支联系的地方财政汲取能力建设

税收公平的另一内涵就是分配正义，分配正义是指税负与从税收收入使用中获得的收益的分配是正义的。维克塞尔（1896）和林达尔（1919）早就认识到公共收入应该与公共支出紧密联系在一起，每一项新增的公共支出必须与这一支出的成本分摊方案（税收、举债、收费）同时考虑，遵循受益原则。就是说纳税人（付费者）的负担跟他们从公共支出中得到的收益是一致的，此时，这种财政汲取方式既是公平的，也是有效的，是可持续的。但实际上，公共收支难以分解，不可能找出与每一项公共支出对应的收入筹资方式，往往是一揽子的支出与收入方案，然而，这是偏离公平与效率的。因此，要尽可能地寻找具有维克塞尔联系的地方政府财政活动方式。

要为地方财政支出建立明确的责任线。既然进行严格的收支匹配不可行，那么次优决策是建立尽可能严格的预算约束制度。第一，加强地方人大对于政府预算的监督刚性和实效。增强人大对于预算监督的法规制度建设，实现对地方预算全口径预决算的审查与监督，使得政府预算公开透明；推进预算联网监督工作，人大常委会与同级财政或国库集中支付系统联网，使人大能够及时准确了解支出项目人员配置、工程进程和成本费用等方面的必要信息，使得人大对预算监督从事前、事后监督转向实时在线全程监督。第二，发挥财政绩效评价的监督和导向作用。绩效预算使得财政支出的效率与公平合一，“花钱必问效、无效必问责”，提高财政资金的配置效率。

要提高地方财政支出的公共性、普惠性。第一，地方财政要更多地提供普惠型公共物品，减少特惠型公共物品的供给。所谓普惠型公共物品是指居民以纳税人的身份就能享用该种公共物品，而无其他标准。比如地方政府提供的义务教育服务、公共医疗服务、社会保障服务、生态环境服务等。普惠型公共物品与我国目前间接税收入为主体的税制结构是相符的，偏向间接税的税制结构使得税收制度具有累退性，穷人的税负更高，但税制结构转向直接税为主体是一个漫长的过程，因此，提供更多的普惠型公共物品有利于提高穷人的生活水平，增加获得感。第二，尽可能地运用收费筹资。根据“谁受益谁承担成本”的受益原则，对那些可以明确受益大小的排他性公共物品实行收费。那些从公共物品中受益越多的居民，付费越多；那些从公共物品中受益少或是没有受益的居民，少付费或是不付费。收费筹资既是公平的，也能提高公共物品的使用效率。

民间正义下的地方财政汲取能力建设

“民间正义”是指社会上普通个人对于税收公平所持有的观点（谢福林，2016），对应于“民间正义”，税收公平的学术观点称为“专家正义”。民间正义是公众对于税收体系的直觉和感受，普通民众关心的主要是其所纳税收与所得到的利益是否匹配，在纳税时是否受到法律的公平对待，与税务机关打交道时是否得到基本的尊重和合理对待。民间正义直接关系到税收遵从与税收反抗问题，民间正义所蕴含的民众对于税收公平的认同是财政汲取能力建设的基石。

地方政府要把建立人民满意的服务型政府作为基本目标。第一，民间正义意味着民众对于税收公平的评判不单单是基于税负一方面，而是非常关注另一方面即所获得的公共服务，关注公共服务的各类与数量质量，这天平两端的衡量决定了民众对于税制是否遵从。第二，民众如果对于政府是信任的，他们会相信他们的税负是合理的，政府对于税款的使用是公平有效的。建设人民满意的服务型政府可以同时满足这两个条件，一方面，地方政府以满足人民日益增长的美好生活需要为目标，全心全意为人民服务，一定能得到人民的信任。另一方面，地方政府转变政府职能，建设廉洁政府，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体、可持续的基本公共服务体系，也一定能让人民感受到“社会主义税收，取之于民，用之于民”。

地方政府要建设参与式财政。参与式财政主是让公民参与到财政活动的决策中来，体现公民在财政活动中的诉求，同时，公民通过对财政决策的参与表达自己的意见，约束政府的不当财政行为，避免政府利用财政权力损害民众利益。公民与政府对话、公民与公民对话，公民的呼吁与主动参与并不一定表示对政府的不满增加，恰恰相反，在某种程度上来说，反而是表示对于政府的忠诚。公民愿意呼吁，愿意主动参与，愿意提醒政府其财政绩效的衰减，表明公民对于政府的忠诚性高，得到政府回应的可能性也高，从而公民参与式财政决策更能满足公民偏好，使得地方财政决策更具有“公共性”和“普惠性”。