促进内蒙古生态文明制度贯彻实施研究

李傲

【摘   要】 内蒙古的生态关系到内蒙古各族群众的生存和发展，也关系到华北、东北、西北乃至全国的生态安全。独特的地理区位和关键的生态区位，决定了内蒙古自治区要走绿色发展道路。本文通过对现有情况的归纳梳理，找出自治区生态文明建设过程中存在的问题，并基于此提出建立健全生态文明制度体系，强化生态文明建设保障的措施，对促进内蒙古生态文明制度的实施有重要意义。

【关键词】生态文明;绿色发展;制度建设

习近平总书记考察内蒙古时强调，内蒙古的生态状况如何，关系到华北、东北、西北乃至全国的生态安全，要努力把内蒙古建设成为我国北方重要的生态安全屏障;同时要求，内蒙古要大胆地先行先试，积极推进生态文明制度建设和改革。独特的地理区位和关键的生态区位，决定了自治区要走绿色发展道路。

1  内蒙古生态文明制度存在的问题

1.1  自然资源资产产权制度不明晰

自然资源具备资产产权、使用权及经营管理权的多样化的产权主体，一方面，国家和集体是自然资源资产产权的主体，另一方面，单位法人或者自然人拥有自然资源的使用权和经营管理权。从而使自然资源资产产权制度上产生产权主体不明、自然资源资产产权客体难以界定以及部分自然资源管理部门同时负责履行自然资源行政管理和运行管理职能等三个问题，导致了产生搭乘“公共利益用地”便车、自然资源管理配效率低下，甚至出现地方政府为获取资产收益忽视资源与生态环境保护等情况的出现。

1.2  生态补偿制度不完善

生态补偿是目前国内外采用较多的生态环境保护和生态资源可持续开发利用的重要政策制度。当前草原生态奖补政策的实施对内蒙古草原可持续利用起到积极成效，但在政策落地的过程中也存在着一些问题，如对生态补偿标准的标准不能覆盖农牧户的机会成本、政策制定不够精细存在“一刀切”的情况、“挠痒痒”式的短期政策难以满足长期目标且延续性不强而导致效率低下、实施过程中不能根据动态调整机制缺乏等问题，以上问题的存在致使违禁放牧和超载过牧等情况仍旧存在，对草原生态环境治理目标的实现带来挑战。

1.3  自然资源资产保护制度不健全

为加强保护禁牧和草畜平衡的监督管理以及公益林建设，自治区制定了《内蒙古自治区禁牧和草畜平衡监督管理办法》和《内蒙古自治区公益林管理办法》等保护制度，但依然存在制度不完善及政策执行不力的问题，例如：碳排放权等权益交易制度及配套涉及的财政、税收、金融政策不完善，草原生态建设投融资机制不灵活等，故需进一步建立和完善自然资源资产保护制度。

2  建立健全生态文明制度体系

2.1  健全自然资源资产产权制度

明晰产权可使产权主体理性使用自然资源，产权主体在利益驱动下，产生生态保护的意愿和行为。第一，要明确界定自然资源资产的所有权，对于产权属国家或集体所有的自然资源，要明确所有权的代理主体，将产权主体具体化，解决产权主体虚置的问题。第二，要明确界定自然资源的使用权，清晰界定使用权的界限，适度扩大商业经营性自然资源资产的使用权，包括其出让、转让、出租、抵押、担保、入股等多种权能的交易。第三，明确自然资源的产权主客体，对自然资源资产的现有状况经行摸底排查，研究制定登记制度，最终实现对现有自然资源生态状况的确权登记。

2.2  推进红线管理制度

按照国家生态功能区规划，划定自治区生态红线，死守自治区生态“底线”。加快划定基本农田、基本草原、水资源管理，林地和森林等四方面生态红线。其中，水资源管理红线应涵盖水资源开发利用、用水效率、水功能区纳污限制三条红线;林业生态红线应涵盖林地和森林、湿地、沙区植被、物种四条红线。最后，根据生态保护红线制度明确各级政府及相关企业、社区和个人在生态红线区域生态保护的责任和义务。

2.3  完善生态补偿制度

自治区要结合草原生态保护补助奖励机制，森林生态效益补偿制度运行中的实地情况进行完善，确保政策的连续性和稳定性，不断扩大补偿政策覆盖面;进一步加快林权证发放进程;其次，该应结合盟市实际情况研究制定耕地保护补偿及生态修复治理区跨区域生态补偿制度，使生态保护更加精细化;对于提取的矿山环境治理和生态恢复保证金明确权责确保专款专用，明确用于矿山地质环境治理和生态恢复的生态补偿资金的筹借额度和适用范圍。

2.4  建立生态建设和环境污染治理市场化机制

建立绿色GDP和绿色会计系统，把资源环境的价值反映在国民经济核算体系中，将资源环境作为生产要素，建立市场化的交易规则，实现“谁治理谁受益”和“谁污染谁付费”的目标;通过生态建设和环境保护融资平台实现有政府引导和社会资本参与的市场化运作生态交易机制。鼓励和支持企业、农牧民合作社和专业大户等广泛社会主体参与到生态建设中来，实现政府与社会资本合作治理环境污染模式。

3  促进生态文明制度的贯彻实施

3.1  加强对生态文明建设的组织领导

研究成立自治区层面的生态文明建设统一管理机构，统筹规划全区生态文明建设的组织协调工作，并在此基础上设立生态文明建设的日常工作机构，对督促检查各部门生态文明建设的落实情况，及时评估和总结自治区各级单位的有效做法和成功经验，结合具体情况及时完善调整相关政策措施。督促相关部门确定所承担的职责和任务，并以此制定相应的规划和政策。基层政府还应建立生态文明建设的相应机构，配合自治区健全和完善相应的生态文明建设工作机制，以确保各项工作的有效推进和落实。

3.2  建立健全生态文明建设政策保障机制

认真落实有利于加强生态文明建设的财政、投资、税收、土地、环境等经济政策。完善自治区财政转移支付制度，适当扩大对重点生态功能区转移支付的力度，确保用于生态环境保护和生态产品提供的财政资金安全;设立有利于生态环境保护的投资机制，安排政府预算内投资逐步向重点生态功能区和农产品主产区倾斜;严格执行产业市场准入制度，建立产业市场退出机制，布局和发展绿色环保产业，转移或关闭不符合主体功能区发展方向的产业;严格执行环境准入标准和排污制度，在加强重点区域和重点流域环境监管的基础上，不断完善的自治区环境质量监测网络，。

3.3  建立和完善生态文明考核制度

完善绩效考核评价体系，依照自治区生态功能区规划，结合各功能区的功能定位、发展方向及实际情况制定不低于政策红线的绩效考核评价指标，确保生态功能区建设的质量和效率。对重点开发区域的单位生产总值能耗和用水量、二氧化碳排放强度、主要污染物排放总量控制率及“三废”处理率等指标进行重点考核;对限制开发区域的农产品主产区，侧重对其农产品保障能力和生产质量的考核，对限制开发区域的重点生态功能区，强化对提供生态产品能力的考核，同时，在整体上应弱化对限制开发区工业化城镇化相关经济指标的评价。对禁止开发区域应主要考核污染物“零排放”和保护目标的实现情况。

3.4  建立和完善责任追究制

负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门应当建立健全生态环境和资源损害责任追究的沟通协作机制。依照《党政干部生态环境损害责任追究办法》对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部进行处罚和追责。

参考文献：

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