江苏省盐业管理制度存在的问题及对策研究

张睿 王义保

摘要：在江苏省响应国家号召，加快国有企业所有制改革和盐业体制改革的背景下，为了保障食盐供应、消除碘缺乏病的盐业专营等制度，弊端日益显著，与市场经济发展方向不符，对江苏省经济发展起到消极的作用。在厘清江苏省盐业现行管理制度的基础上，从国家、经济和社会层面分析盐业管理制度改革的形势与意义，指出目前盐业管理制度中存在的问题，提出盐业政企分离、明确市场监管职责分工、放开盐企的竞争与构建食盐安全管理应急机制的建议，促进盐业经济健康繁荣发展。

关键词：盐业 管理 专营 市场

党的十九大报告深刻揭示出党和国家发展的历史性变革及其对组织结构和管理体制的新要求，深化机构和行政体制改革深刻关系到国家治理体系的完善和治理能力的提升，对各领域改革发挥着体制支撑和保障作用。盐自古以来就是关系国计民生的基础型商品和战略性资源，作为国家行政体制改革的重要组成部分和保障和改善民生的客观要求，盐业改革是大势所趋。

江苏省现行的《盐业管理条例》实施办法是在1991年10月4日根据国务院《盐业管理条例》和国家有关法律法规，由江苏省人民政府颁布，先后经过1997年、2004年、2008年和2012年几次修正，其中对盐业专营的规定一直被保留。在市场经济背景下，盐业的生产和销售环节由此被割裂，上游生产企业对于盐产品质量提升的积极性不高，下游销售环节易滋生腐败，对现行盐业管理制度的改革刻不容缓。

一、盐业管理制度改革的形势与意义

经过多年的改革，盐业管理制度改革的进展较小，国家行政系统历次改革浪潮均没有对其根基形成触动，盐业管理部门应充分认识到盐业管理制度改革是推动国家进步的关键、促进经济发展的必然要求和实现社会公平的必要举措。。

（一）推动国家进步的关键

在管理盐业过程中，只有兼顾盐业自身的经济利益和社会效益，促进盐业的现代化流通，使人民群众在日常生活中感受到切实的利益，才能形成可持续发展且具有市场活力的盐业运营体制。政府管理职能和盐企职责的有效结合，是盐业提升自身競争力和发展潜力的必由之路，是国家走向稳定与繁荣的关键一步。

（二）促进经济发展的必然要求

经济市场的竞争结构可分为四种：完全竞争市场、垄断竞争市场、寡头垄断市场和完全垄断市场。其中完全垄断市场具有只存在一个供给者和众多需求者、产品无可替代品和其他厂商进入该行业极为困难的特点，我国的盐业市场目前就是一种完全垄断市场，盐业现行的管理制度本质上是把盐产品作为一种公共产品来管理，既不符合食盐是私人产品的本质属性，也使管理部门对于盐业市场的管控超出了必要限度，这和我们国家现行的社会主义市场经济体制和未来经济发展方向都存在着矛盾。党的十九大报告中指出中国特色社会主义进入了新时代，并明确提出加快完善社会主义市场经济体制的目标，盐业专营制度改革必然是社会主义市场经济体制发展的重要部分。

（三）实现社会公平的重要一步

盐业专营制度损害了社会的公平性。体现在现行的盐业专营制度使既得利益者在偏袒性保护下，既可以获得垄断性的利益，并同时对竞争者进行了严格的限制，对于盐业公司上游的盐产品生产企业来说，盐业公司以低廉的价格收购其产品，再通过包装等环节以高价卖出去，盐产品生产企业在这个过程中只能获得很少的收益，这极大地破坏了社会的公平性。

盐业的专营制度不利于解决社会贫富差距过大的问题。贫富差距已经是我国目前一个严峻的社会问题，而专营制度本身的垄断特性，必然会加剧社会贫富差距的加大。通过专营制度，盐业公司一方面向生产企业压低价格，攫取源头利润，另一方面，利用可以控制产品价格的优势，与消费者争夺社会财富。据估计，盐业公司在生产企业的收购价格和最后销售的价格差价在四倍左右，这种巨大价差在很大程度上增加了盐业从业人员的收入，这样一来，社会贫富差距必然会加大。

二、江苏省盐业管理制度存在的问题

经过长期的管理及改革探索，江苏省目前的盐业管理制度主要存在行政性垄断经营损害市场经济坏境、政企部分经营破坏行业生态和不同的监管标准造成资源浪费的问题。

（一）行政性垄断不利于市场经济深化改革

江苏省盐业目前的监管制度方面最为主要的特征和问题就是行政垄断。在江苏省《盐业管理条例》第九条、第二十三条、第三十条以及第三十一条中明确规定，盐的生产、分配、调运、销售和价格都由政府统一规定，主管部门再借由行政强制手段来进行分配，有着浓厚的行政垄断色彩。

行政性垄断经营阻碍盐业全国统一大市场的形成，不符合社会主义市场经济体制的发展方向，而且江苏省盐业以本地区部门利益为出发，形成区域经济封锁及部门经济封锁，直接破坏了全国性统一、开放市场的形成，在这种情况下也更加容易滋生腐败，败坏社会的良好风气。

（二）政企不分扰动了行业竞争的良好环境

政企不分是江苏省盐业管理都存在的突出问题，江苏省盐业方面的日常监督管理由江苏省盐务管理局和江苏省盐业集团共同负责，行政管理职能有相当一部分还掌握在江苏省盐业集团手中，在省内盐产品流通中，从计划安排的制定到生产和调运环节，以及最终的销售环节，都在这种体制下运行，盐业公司既是食盐管理政策的制定者、盐政执法者、生产企业的上级主管，又是盐产品的经营者，使政府对盐业管理的职能和盐业公司的生产经营职能混淆在了一起，形成了管盐的人在卖盐，卖盐的人在管盐的局面。

在市场经济条件下，各种盐企与盐业集团处在同一生存环境中，在盐业集团制定的规则和标准下竞争，显然不具备竞争优势，也很难抵御企业外部环境的变化，政企不分经营严重破坏了盐业行业的生存环境。

（三）僵化的监管手段不利于盐业经济可持续发展

江苏省盐业管理体制目前对于食盐与工业盐采取两种截然不同的管理方式。对于工业用盐，在一定程度上已经放开管理，有市场来进行调节，而对于食盐的管理，江苏省对其实行专营，以指令性计划进行管理，首先从源头上，食盐的生产是由少数几家指定的生产商按照政府即定的计划执行，而到了销售环节，依旧是由政府指定的经销商来进行，食盐生产商无法自由出售自己的产品，进行市场竞争，只能按照政府指定的价格把产品卖给特定的经销商。

这种对于同一产业中两种产品截然不同的僵化管理方式，导致我省现在多家食盐生产企业存在产能过剩的情况，而由于政府生产计划的限制，食盐生产企业无法通过市场来决定企业生产情况，严重降低整个盐业经济的可持续发展活力。

三、江苏省盐业管理制度改革的对策建议

要想彻底修正目前盐业管理方面的弊端，必须从盐业管理制度的根基着手，进行实质性的改革，建立起新的管理体系，并采取多种能发挥盐业创造力的管理方法，促进盐业健康发展。

（一）加快取消盐业政企合一体制

在盐业现行管理制度下，盐业公司担任着两种角色，一是作为行政主体，可以根据《盐业管理条例》和其他法规对盐业市场主体进行行政管理;二是盐业公司本身作为市场主体，与其他盐业经济主体进行竞争。这样的权力分配格局使得其他盐业市场主体无法与盐业公司进行平等的竞争。

因此，盐业管理制度的改革应首先取消盐业公司的行政主体地位。在法律层面上，《食盐专营办法》、《盐业管理条例》等蕴含浓厚计划经济色彩，与市场经济发展格格不入的法律应被废除，在此基础之上，为避免当下盐业法律规范之间存在冲突的现象，应重新制定统一的盐业法，江苏省盐业管理部门依据新的盐业法颁布符合盐业市场发展的管理条例，在新的法律及相关条例中，要收回盐业公司的行政权力，明确其市场主体地位，从根本上取消盐业政企合一的体制。

（二）明确盐业行政管理体制中的监管职责分工

随着盐业市场化的持续推进，对于盐业的管理将不再是盐业管理部门的“线式”对应管理，而是应该形成涉及各行政部门的“面式”管理网，这其中需要协调各个部门，建立包含盐业主管部门、公检法以及市场监督局等部门的完备体系，从盐业的生产、流通、销售到与盐业有关的违法犯罪行为，进行全方位的监管。

在传统管理模式之外，在盐业管理制度中应引用“互联网+”管理思路，以明确的标准控制盐产品质量，通过互联网建立盐企及其产品质量及诚信档案，在此基础之上形成盐产品可溯源体系，当某种盐产品出现问题时，通过互联网可快速查询到生产商、销售商及盐产品销售所经各个渠道，以此加强盐业企业诚信和产品信息体系的建设，使行业在公众心中的形象及服务质量得到明显改善，从而促进产业自身的发展。

（三）促进盐企的竞争与合作

目前江苏省的食盐生产实行计划分配、划定区域销售，生产企业无论产品质量的好坏都可以获取稳定的收益，基本消除了市场竞争，使市场无法通过优胜劣汰筛选出质量高的企业。因此，在盐业内应适当引入竞争，逐步放宽对产销环节的管制，使生产和销售环节由市场来决定，这样可以反过来推动盐企从自身质量和市场需要出发，提升企业品质与竞争力，最终使社会公众和盐业产业的长期发展受益。

随着盐业经营政企分离的推进，政府与盐业企业之间更加需要行业协会作为交流的桥梁，应该管理制度中对于盐业行业协会的角色给予明确定位，行业协会职能的有效发挥，不仅可以使政府管理职能发挥的更有效，也可以维护盐业自身利益推，动盐企与政府之间的协调合作，加强盐企与市场之间的信息对接，使盐业企业在市场的框架内进行良性竞争和互惠合作。

（四）构建食盐安全管理的应急机制

随着国家对于公共安全的愈发重视以及国家应急管理部的成立，应急管理成为当下国家战略中重要的一部分，食盐作为人民日常生活必需品，食盐安全是公共安全中不可忽视的一部分，在鹽业管理制度中，应将保障人民生命安全作为管理核心，尽快建立食盐安全管理的应急预案，以便对于食盐安全事件进行快速响应，降低事故的后果及后续影响，切实保障人民群众的生命安全，从而维护社会和谐和经济稳定发展。

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（基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金项目（2018WHCC02）;作者简介：[1]张睿，中国矿业大学江苏省公共安全创新研究中心研究生，研究方向：公共管理;[2]王义保，中国矿业大学江苏省公共安全创新研究中心教授、博士生导师，研究方向：公共安全管理。）