政府公共服务供给方式的转变路径研究

方伶俐 杨郑媛 李倩倩

摘 要：从城市公共自行车的退出到共享单车的盛行，不仅反映出私人参与公共服务供给的新趋势，也反映出传统的政府单一供给公共服务的模式已无法有效满足人们日益增长的对美好生活的需求。那么，在面对新趋势、新挑战时，政府公共服务的供给方式该如何转变？本文以武汉城市公共自行车与共享单车的发展为例，对二者的运营模式、发展成功与失败的原因，以及当前所面临的问题进行了研究，并以此为基，探讨政府在公共服务供给中的角色定位，提出政府公共服务供给方式转变的路径。

关键词：政府;公共服务;供给方式;公共自行车;共享单车

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）01 — 0062 — 03

引论

党的十九大报告指出，中国特色社会主义已进入新时代，国家社会主要矛盾已经轉变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。〔1〕为了更好地适应人们物质文化生活方面日益增长的更高需求，政府转变职能、改革服务供给方式迫在眉睫。

近年来，为方便公众短途出行，先后出现了城市公共自行车与共享单车。早期城市公共自行车发展迅速，使用人数众多，但是自共享单车涌现后，城市公共自行车逐渐走下坡路，甚至停运退出，然而共享单车的发展也并非一帆风顺。事实上，城市公共自行车与共享单车都是配合城市公共交通系统，解决人们出行最后一公里、实现绿色出行和健康生活方式的有效途径。但公共自行车到共享单车这一转变过程，既反映了民众对于更安全有序、便捷高效的公共服务的需求，也显示出政府在公共服务供给中的重要作用。因此，在新时代背景下，找准政府在公共服务供给中的定位，探索政府职能转变、公共服务供给方式改革的路径，具有重要意义。

本文拟通过对武汉市城市公共自行车与共享单车的比较分析，探讨城市公共自行车供给失败与共享单车迅速发展但问题频出的深层次原因，提出政府转变公共服务供给方式的对策。

一、基于城市公共自行车运营失败的政府公共服务供给责任界定

城市公共自行车自2008年由欧洲引进我国，此后3年内，在北上广以及武汉等城市得到迅猛发展。2009年4月，为顺应构建“两型”社会的浪潮，武汉市政府采取“政府主导，单车企业投资，爱心组织共建”的模式，由政府牵头，企业出资，进行站点修建、车辆投放。据统计，仅投放前三年，公共自行车便火热异常，日最高使用量达 220 000 人次。然而自宣布采取诚信保证金的消费制度后，发展急转直下，使用率骤降，单车大量闲置，至2014年初，整个系统基本陷于瘫痪。2015年4月，为改变困境，项目改由武汉环投服务有限公司接管，可谓“重出江湖”。但受共享单车热潮的影响，武汉城市公共自行车于2017年11月25日起正式停运。

武汉城市公共自行车作为一种准公共产品，其投入与使用是由政府主导建设、单车企业投资运营，以租赁方式向公民提供短程公共出行服务，属于典型的政府主导运营模式。它的推广有利于促进低碳出行、改善公共交通系统、培养健康生活方式。但是，最终仍然逃脱不了退出市场的窘境。

（一）武汉城市公共自行车运营失败的原因

一是公共自行车规划不合理，这主要表现在自行车车道不完善、停放站点设置不合理。武汉市相关部门缺乏对自行车道路的预先规划，致使整个道路体系未跟上公共自行车的发展速度，且经常出现自行车车道被违规占用的情形。另外，车辆借还站点设置存在地区不平衡，一些地区的站台设置相较过于稠密，而另外一些地区则难以找到一个站台，前者资源过剩，后者资源紧张，极大地阻碍了公共自行车的发展。

二是公共自行车的借还体系和智能查询系统存在明显的缺陷。武汉公共自行车采取有桩的形式。在发展初期，除青山区的公共自行车由龙骑天际承担外，其他区均由鑫飞达集团负责，跨区系统不一致，有桩的借还模式就导致骑行者无法实现车辆的跨区借还。〔2〕并且由于技术缺失，整个项目系统没有建立全面的智能查询系统及数据库应用系统，骑行者无法知晓当前站台的用车存量，造成了公共自行车在某些特定时空的供求矛盾，不利于人们对车辆的使用。

三是公共自行车运营模式效率低下。萨瓦斯指出：“问题的本质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。”〔3〕武汉市公共自行车主要是采取“政府支持、单一企业建设运营”的模式，发展前期主要由龙骑天际和鑫飞达两家公司运营，且鑫飞达在整个项目中占据主导地位，后期仅武汉环投公司独家承接。事实表明，无论是前期还是后期都缺乏市场竞争，管理水平和服务效率低下，诸如工作人员态度冷漠、对相关规则解释不详等现象频发。

四是押金制度不合理。2011年7月，武汉城市公共自行车宣布进行押金制度改革，并因此进入低谷期。实行押金制度之后，原本可以免费使用的公共自行车必须缴纳300或者400元押金后才可使用。由押金制度造成的用车时间的严格控制，使得借还过程极为不便。并且在使用期间，车辆损坏和被盗均由使用者全权负责，进一步降低了公众的使用意愿。

（二）武汉城市公共自行车失败的政府责任界定

第一，政府缺少长远发展规划。一方面，城市公共自行车早在2008年就进入武汉，在项目运营多年里，相关部门没有及时对自行车道建设进行完善的总体规划，道路交通基础设施欠缺，非机动车道零碎、狭窄，单车停放点规划不足。另一方面，在发展前期，政府放任鑫飞达与龙骑天际两家公司各自分区运营，未提供合理引导，导致用户在两家企业各自为阵的情况下使用不便，使用意愿不高。

第二，政府投入的资金有限。项目的良性运行和长期发展离不开充足的资金来源。而在武汉城市公共自行车的项目体系下，单车企业运营成本有限，政府补贴较少。作为公益性事业的公共自行车项目，又难以单纯依靠租车服务所得来维持整个公共自行车项目的运营，〔4〕况且车辆维修保养、站点维护、人员管理都是一笔巨额支出，资金的匮乏使得城市公共自行车系统难以维系。

第三， 政府缺乏对自行车企业的有效监管。首先，在少数或单一企业运营的模式下，单车行业竞争不足，企业普遍缺乏危机感和积极性，加之政府监督不够，项目管理与服务效率低下。其次，武汉市政府对于企业向用户收取高额押金的行为缺乏考核，押金去向不透明，安全性有待考证。

第四，政府对于其他社会主体参与服务供给的激励不足。一般认为，在公共服务领域，第三部门就是进行“查漏补缺”，为特定群体提供特别的公共产品，以满足他们的需要。但从武汉城市公共自行车的运营过程来看，无论是前期还是后期，都缺乏公众和社会组织参与其中，不仅使整个单车服务供给缺乏外部监管，还在一定程度上抑制了融资渠道的拓展，极大地阻碍了公共自行车的有效供给。

二、共享单车发展的困境及其对政府公共服务供给的要求

GPS、大数据和移动支付等现代信息技术催生了一种世界首創的出行方式——共享单车，缓解了人们出行“最后一公里”难题，受到了大众的广泛认可。〔5〕与政府主导的城市公共自行车有区别的是，共享单车的兴起自始至终都是源自市场的自然需求与创新，并且它的产生完全是基于电子支付技术、电子导航技术的支持，是一种企业自主开发、主导运营、参与维护和管理的市场主导模式。

以武汉单车市场为例，摩拜于2016年12月底进军武汉市场，当时在武汉形成了摩拜、OFO、哈罗三大共享单车企业并立的局面。到2017年11月止，市内共享单车投放量已达70万辆。据《武汉市共享单车出行报告》分析，截至 2017 年 7 月中旬，武汉用户累计使用摩拜单车超过 1.2 亿人次，骑行里程达 2 亿公里，相当于绕行武汉三环线 220 万圈，且该数据尚未包含其他共享单车，共享单车的火爆程度可见一斑。

在共享单车大量涌现之后，鉴于其带来的诸多社会问题，政府才作为监督者与协调者参与其中，逐步履行完善规则制定、提供配套设施与服务的职责。

（一）共享单车发展中面临的困境

一是，市场恶性竞争导致单车投放量不合理。在共享单车的投放量上，有些区域单车投放量过少，无法完全满足公众的使用需求;而有些区域由于企业间的恶性竞争，单车极度过量，不仅造成城市公共环境的拥堵和混乱，而且扰乱单车市场的正常价格秩序，致使竞争机制失效，不利于公共资源的良性配置。

二是，单车用户行为的不规范。首先，共享单车停放的随意性致使公共空间多被无序占用。共享单车的“无桩”特性使骑行者可以自由的选择车辆的放置地点，由此造成单车多占用交通枢纽、站台、道路等公共区域。其次，单车破坏率高。虽然各单车企业都以条例的形式对车辆停放位置、适宜人群等有着详细的规定，但骑行者违章使用、上私锁，坏掉的单车被扔在角落等现象仍十分普遍。

三是，配套的管理规定和交通道路设施未能及时跟进。目前共享单车市场发展迅猛，单车数量及品牌持续增加，尽管政府相关部门适时跟进了共享单车的管理工作，但仍存在管理缺失或空白地带，城市空间资源和城市交通管理相协调的问题显著。值得重视的是，与公共自行车发展时期存在相同的问题，城市道路规划建设没有充分考虑自行车作为交通工具应得到的行车安全保障，自行车道少，单车在其他车道行驶具有极大的不安全性。

（二）共享单车发展对政府公共服务供给的新要求

第一，政府对单车市场的监管力度有待提升。共享单车发展中存在着市场混乱、单车影响城市公共秩序、投放及使用行为不够规范等等一系列的问题，这是市场竞争的必然结果，即“市场失灵”，亟需政府适时干预，由相关部门进行统筹规划和相应的监督。

第二，政府对市民行为的执法力度有待提升。针对单车用户的相关法律法规不健全，对用户行为缺乏监控，影响了社会秩序和城市风貌。且法律的缺失，没有明确条文规定停放、使用的规则，用户信用系统不完善，失信违规成本较低，导致用户随意乱停车、违规使用、破坏单车等。

第三，硬件设施的统筹规划与建设效率有待提升。市民对完善的非机动车道的呼声很高，可是我国由政府主导的建设型公共服务都还有所欠缺。建设非机动车道路等大型工程，需要各分散的政府部门共同协作设计、规划到最后实施完成。然而各个政府部门大多存在统筹规划能力不足、实施效率低下的问题，是当下政府公共服务供给发展面临的另一个挑战。

三、公共自行车政府供给与共享单车企业供给的比较

作为公共产品的公共自行车是面向社会公众使用，共享单车的共享也体现在只要愿意并有能力承担使用费，人人都可以使用。两者都表现出了在提供公共出行服务功能上的一致性。但是，通过对武汉城市公共自行车和共享单车的梳理与分析，可以发现，政府与企业在公共自行车与共享单车供给中的角色、目的，以及其中存在的问题，还是截然不同。

一方面，在城市公共自行车的供给中，政府扮演“主导角色”。虽然城市公共自行车和共享单车虽同具有提供出行服务的功能，但城市公共自行车享受政府补贴，更侧重的是公益性。〔6〕在发展初期，政府凭借强大的统筹力和倡导力，具有统筹规划、建设高效、帮助企业实现快速运行的优势，甚至能够运用国家财政直接对单车企业提供补贴。但是到了运营、维护阶段，前期的大力支持使得运营企业过于依赖政府，同时政府的主导地位也降低了公共自行车运营的竞争性与企业发展的积极性，致使公共自行车供给效率低下，发展缓慢，甚至陷入停滞，从而出现政府失灵的现象。

另一方面，共享单车则全权由企业投资运营，此时企业扮演“主导角色”。企业的终极目标是盈利，故而更侧重商业性。政府此时则更像是一个“旁观者”。由于竞争激烈，为了不被市场淘汰，每个企业都不断地创新和优化服务，实现自身的升级与突破。但是此时单车企业的自由、无序竞争，也带来诸多负面影响。如单车投放过量，导致停放无序，占用车道，企业对市民的约束缺失，无法对市民的行为进行有效引导与规范等。共享单车面临的这些问题仅靠自身无法完全解决，且解决效率不高，面临市场失灵问题。

通过以上对比不难发现，政府和企业作为两种不同的公共服务供给主体，各有利弊。其一，传统的由政府主导公共服务供给的方式，已经无法满足公众的需要。以城市公共自行车为例，传统公共服务无法借助市场需求有效地将公共物品投放给需要的人群，服务的质量也由于公共资源的有限、公共物品的费排他性等因素受到影响，质量不佳，服务效果不尽人意。其二，企业的灵活性、创新性、竞争性对整个系统的发展具有较强的催生作用。企业可以提供创新技术，解决系统不完善、借还车困难、信用实名制、实时定位等问题，也可以通过相互竞争不断完善单车的质量、服务的品质等等。

一般认为，在提供公共产品方面，市场与政府都存在缺陷，即“市场失灵”与“政府失灵”。此时，第三部门则被看作是改善市场与政府失灵的重要手段。〔7〕具有公共性质的公共自行车或共享单车有很强的外部性，涉及多元化的利益主体，如果供给中缺乏多元主体参与以及进行利益表达和协调，公共服务项目要么闲置致使社会资源浪费，要么被过分使用甚至沦为“公地悲剧”。所以，在重视公共服务供给中政府与企业二者作用的同时，我们还应看到爱心企业、公益组织、社会公众的潜在力量，在培育、监管等方面发挥作用。正如奥斯特罗姆提出的，社会治理应该有多个中心，过去以政府为中心或简单的政府一市场的二元方式己经不能顺应现代社会的发展了。因此，在公共自行车系统的建设运营中，应当倡导多元合作，政府、企业、社会组织、公民都应该扮演好自己的角色，积极参与。

四、政府转变公共服务供给方式的路径选择

通过城市公共自行车与共享单车的对比分析来看，公共服务供给中无论是政府或是企业，单靠某一方来一肩挑无法使公共需求得到很好的满足，因此实行多元化、多渠道的合作供给模式是非常有必要的，这样既可以有效避免公共服务供给的效率低下、政府失灵的局面，又可以营造良好的市场秩序，有效发挥市场的作用。

（一）明确自身定位，激励多元主体参与

公共产品所具备的独特属性决定了政府在服务供给中的不可替代地位，即政府不能缺位。但是，传统的单一供给论显然会导致政府财政负担沉重、效率低下、机构臃肿。新公共管理学派提倡掌舵而不是划桨，明确了政府需要简政放权，重视市场的作用，激发活力。登哈特夫妇提倡服务而不是掌舵，提出了公共利益的重要作用，突出公民参与。〔8〕可见，在公共服务的供给中，政府不可缺位，企业、社会组织和公民参与也不容忽视。因此，政府应该倡导多元供给模式，明确各主体在服务供给中的角色与定位，积极建立政府与企业、社会组织、公民的合作关系，在多元合作的基础上，取长补短，以促成善治的目标。

（二）完善相关法律法规，明确权责义务

城市公共自行车和共享单车的良性效益顯示，市场主体在公共服务的供给中可以发挥积极作用，同理，我们也应承认其他各主体在公共服务供给中的合法性地位。但共享单车发展过程所出现的问题也启示我们，政府在与多元主体合作提供公共服务时，要建立完善相关的法律法规，对政府、企业、社会组织、公民的权责与义务进行明确具体的法律规范，以健全的规章来保障高效的多元合作，实现建立理想的公共服务体系的目标。

（三）建立健全监督机制，维持多元合作秩序

与作为规则制定者完善法律法规相似，政府在建立健全制度的同时，要建立完善监督机制。政府应做好监督员，依据健全的法律法规，对各个主体进行有效的、强有力的监督，对违法违规行为进行控制，维护秩序。其一，对政府内部进行严格的监督，确保服务型政府的宗旨和目标，部门各司其职，相互协作、相互监督，提升工作效率;其二，对政府外部各个主体，建立起一套多元主体管理监督体系，由相关部门或机构对多元主体的准入、退出，主体的职能、责任与义务的履行等各个方面进行监督，引导各个主体依法配合政府做好公共服务。

（四）强化职能转变，明确服务供给重点

为适应新的公共服务需求，政府需要强化职能转变，明确供给的重点。如大型基础设施建设，其具有规模大、成本高、周期长、收益慢等特点，所以往往市场或者其他主体都不具备建设的能力与积极性。另外，有些配套设施的建设，如水电管网等，若交由市场提供，则容易造成效率低下、资源重复浪费的现象。因此，政府要清楚认识到自身服务供给的重点，即，在基本公共服务领域要加强供给或优化、完善供给;在非基本公共服务领域，政府完全可以逐步退出，交由多元主体，发挥市场活力。通过双向改革与调整，促进供给质量和效率的提升。

〔参 考 文 献〕

〔1〕周文彰，蒋元涛.十九大关于我国社会主要矛盾新论断的依据和意义〔J〕.先锋，2017，（11）.

〔2〕郭昭君.我国公共自行车的政府管制问题探究〔J〕.中国市场，2014，（10）.

〔3〕E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2002.

〔4〕饶常林，黄诗凡.城市公共自行车服务供给模式研究——以武汉公共自行车项目为例〔J〕.中国矿业大学学报：社会科学版，2018，（05）.

〔5〕王家宝，余园园，敦帅.共享单车：现状、问题与对策〔J〕.管理现代化，2018，（09）.

〔6〕谭喆.城市公共自行车系统的发展、规划和建设〔J〕.城市建设理论研究，2013，（11）.

〔7〕王杰，朱志伟，康姣.政府购买公共服务背景下的第三部门失灵及其治理〔J〕.领导科学，2018，（10）.

〔8〕〔美〕珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2010.

〔责任编辑：张 港〕