清远花开，大地飘香

杨中艺?周观明

2019年1月23日，清远市人民政府2号令发布，《清远市环境教育规定》（以下简称《规定》）经2019年1月2日清远市人民政府七届第32次常务会议通过，自2019年3月1日起实施！继洛阳、南京、厦门之后，清远成为我国第四个、广东第一个环境教育立法的地级市。《环境教育》杂志以“环境教育的春天”为题，对《规定》给予了高度评价。

这部被誉为环境教育春天的《规定》有何特点和魅力呢？

“市长令”带来了环境教育的春天

笔者认为，《规定》是目前国内已立法的环境教育法规中比较具有约束力的政府规章。

让我们来看看《规定》有何特色，约束力怎么样。

特色一：首次以法律的方式明确环境教育的全民教育地位。

《规定》开宗明义，“规定所称环境教育，是指向全体公民宣传和普及环境保护的科学知识、相关法律法规和政策，培养公民环境保护意识，提高公民环境保护技能，自觉履行环境保护义务”，并明确规定“环境教育为全民教育”。在“环境教育活动”一节中，明确了各种不同社会成员的环境教育义务，包括接受环境教育的时长、内容及方式。

特色二：确立了职责分明、具有强制性的环境教育组织实施体系。

《规定》确立的“坚持构建领导体系与强化单位责任相结合、坚持规划引导与监督检查相结合”的原则充分体现了《规定》的约束力和强制性。《规定》明确，“各级人民政府负责统一领导本行政区域内的环境教育工作，应当将环境教育纳入国民经济和社会发展规划，并组织实施”，并对生态环境、教育、人力资源和社会保障、工业和信息化、商务、农业农村、文化和旅游、广播电视、社会组织登记管理机关和业务主管部门、发展和改革、科学技术、自然资源、交通运输、水利、卫生健康、市场监督管理、乡镇人民政府、街道办事处和基层群众性自治组织等的职责都作出了明确规定。特别值得指出的是，对于行政机关及其工作人员违反本规定，不依法开展环境教育工作的，《规定》要求“由当地人民政府予以通报批评，责令改正;拒不改正的，由有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”，充分体现了政府和公务机关以身作责，带头开展环境教育的精神。对于其他机构违反规定，不依法开展环境教育工作的，《规定》也作出了明确的处罚规定。

特色三：构筑了全面可行的支撑保障体系。

《规定》明确将环境教育纳入当地文明单位、生态村工作内容，环境教育“工作成效应当作为文明单位、生态村的评选和验收依据”，使环境教育有了很好的抓手。《规定》还明确“成立环境教育专家委员会，为环境教育工作提供专业意见”“各级财政部门应当保障国家机关、企业事业单位、社会组织开展环境教育的工作经费和学校组织实施环境教育的工作经费”“各级人民政府应当加强环境教育师资力量建设，可以通过制定专门培训计划或购买服务等方式做好环境教育专职、兼职教员的选拔、培训和管理工作”“各级人民政府应当对从事环境教育的机构、基地和人员的环境教育活动经费给予适当支持”，从专业支持、资金、师资等方面搭建了环境教育支撑保障体系。

特色四：在保障约束力的同时还经得起合法性审问。

由于国家尚未完成环境教育立法，地方立法如何能在缺乏上位法支持的情况下赋予法规以约束力，对于立法机关来说具有挑战性。《规定》很好地解决了这一问题。能使环境教育不成为“虚招”的重要规定包括：“各级人民政府负责统一领导本行政区域内的环境教育工作，应当将环境教育纳入国民经济和社会发展规划，并组织实施”“市、县（市、区）人民政府应当成立环境教育领导小组负责统筹协调、指导、监督本行政区域内的环境教育工作，并于每年年底向同级人民政府報送环境教育工作报告”“教育主管部门应当对学校的环境教育进行指导，制定环境教育规划......。每学年末应当向同级环境教育领导小组报送当年环境教育工作总结”“人力资源和社会保障主管部门应当将环境教育纳入全市行政机关公务员、参照公务员法管理单位工作人员培训内容，每年年底前应当向同级环境教育领导小组报送当年环境教育工作总结”“各级人民政府设立的园区管理机构应当组织和督促园区内企业开展环境教育活动，每年向当地环境教育领导小组报送园区环境教育工作计划和总结”“市、县（市、区）人民政府生态环境主管部门应当每年组织符合依法实施强制性清洁生产审核要求的高污染、高能耗企业的法定代表人、中高层管理人员、环保设施管理人员和操作人员开展环境教育培训”“市、县（市、区）人民政府生态环境主管部门可以对被依法处罚的环境违法企业负责人及相关责任人进行环境教育培训。被依法处罚的环境违法企业也可以在生态环境主管部门的监督下，自行聘请第三方机构实施环境教育培训。”《规定》除了明确各级政府及相关机构的职责外，还设计了履行责任的主要方式以及与奖励和处罚的相关内容，这些体现约束力和强制性的规定均限定在政府职权范围内，既搭建了《规定》约束力的支持体系，又确保合法性。

特色五：学习和发展相结合，突显创新本色。

我国已有一些省市实现了环境教育法制化，《规定》在向先行者学习的同时，注重与时俱进，结合生态文明建设的需求和时代要求进行了许多大胆创新。包括：首次明确环境教育是全民教育;首次明确规定经济和信息化、商务主管部门、农业农村主管部门、社会组织登记主管部门和业务主管单位在组织实施环境教育方面的职责;首次明确各级财政部门在保障国家机关、企业事业单位、社会组织开展环境教育的工作经费和学校组织实施环境教育的工作经费方面的职责;首次对符合依法实施强制性清洁生产审核要求的高耗能、高污染企业的环境教育提出具体要求;首次将报刊、广播、电视媒体在环境教育方面应履行的基本义务具体化;首次将环境教育工作绩效与文明单位、生态村的评选和验收相挂钩;首次规定成立环境教育专家委员会，为环境教育工作提供专业意见;首次明确各级人民政府设立的园区管理机构在组织和督促园区内企业开展环境教育活动的职责;首次明确鼓励有条件的污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等环保基础设施以及自然保护区、湿地公园、风景名胜区等发挥各自优势，为环境教育提供服务;首次将企业环境教育表现与评定环保诚信企业相挂钩。

台湾环境教育立法的主要推动者汪静明教授认为，《规定》在公民需“具备的觉知、知识、态度、技能、行动等五大环境素养中，更强化了自觉的履行环境保护的义务”。“在学校对象中，更扩展到台湾尚未限定的高等院校和高中高职”。明确了政府有关部门的环境教育“事业分工”，台湾《环境教育法》虽“订定县市政府环境教育行动方案。然而推行迄今七年，诸多工作责任仍要落在环境保护单位，而其他部门多属配合而非分工承担职责”，《规定》“有助防范各部门各行其事的虚应”，把工作重心落在务实履行“后续协调、指导、监督、考核的奖励与处分上”。

《规定》对广东环境教育立法的启示

《广东省环境教育条例》（以下简称《条例》）已经在去年被列入本届广东省人大常委会的立法规划，《规定》的颁布实施，对于广东环境教育法制化进程必将产生重要影响。

突显了紧迫性。

社会各界呼吁广东省环境教育立法迄今已经是第六个年头，虽然《条例》已经被列入省人大常委会立法规划，但目前仍处于立法调研阶段。清远市在取得地方性法规立法权后迅速将环境教育立法提上议事日程，这与清远面临的生态环境压力是分不开的，也必然成为加速广东环境教育法制化进程的“催化剂”。

清远素以自然生态及环境优越著称，被誉为广州乃至珠三角的“后花园”。党的十八大以后，清远市多措并举推进生态文明建设，但在2016年度全省大气污染防治考核中，却出人意料地排名相对靠后，仅位列“合格”档次;在2018年中央环保督查回头看过程中又因黑臭水体整治问题被点名，这无疑给清远市委市政府敲响了警钟。事实证明，打赢污染防治攻坚战，仅仅由政府唱独角戏，没有高素质公众的广泛参与，没有企业担当主体责任，没有社会组织的桥梁沟通，将是不可能完成的任务。清远成为广东第一个实现环境教育立法的地级市，正是市委市政府充分认识到提高公众生态文明意识的重要性和紧迫性，勇于通过广泛教育和动员公众来自断退路，表现出以“置于死地而后生”的气概打赢污染防治攻坚战。同时，市政府对于《规定》的起草、审批雷厉风行，仅仅在半年多的时间里就高质量地完成了制定《规定》的全部法定程序。我们期待环境教育能够为广东打好打赢污染防治攻坚战发挥关键作用，因而广东环境教育立法无疑也具有紧迫性。

实证了赋予约束力具有可行性。

根据广东省环境教育促进会在开展《规定》立法过程中的调查结果，约60%的公众和80%的法律专家认为，环境教育立法不会不恰当地增加各利益相关者的负担，相反却担心可能会因各方利益博弈导致环境教育法规成为“软法”，缺乏约束力，失去立法的意义。因此，赋予环境教育法规以约束力，是环境教育法规是否具有生命力的关键！《规定》的突出特点之一正是解决了“牙齿”问题，在约束力方面取得了令人瞩目的突破，这为《条例》成为“有牙齿”的地方性法规提供了重要参考。

展现了创新的魅力。

虽然我国新环保法强化了环境宣传教育的法律地位，但我国环境教育立法还处于起步阶段，缺少直接上位法的支持，因此除了创新，环境教育立法没有其他捷径。清远市政府以及组织《规定》起草工作的政府部门在坚持合法性原则的同时非常支持第三方立法服务机构开展创新性研究，采纳了《规定》内容中大量创新性条款。这是《规定》受到广泛关注和好评的重要原因。广东在改革开放过程中敢为人先，创造了无数为世人称道的新模式、新路径。我们相信，在《条例》的立法过程中，也能够在坚持科学立法、民主立法、依法立法的同时，發扬勇于创新的传统，制定一部体现民意、符合广东实际、适应新时期改革开放大潮、引领环境教育法制化创新方向的地方性法规。