贯彻落实“三个区分开来”在推进高质量发展中彰显审计担当

当前，我国进入新时代，经济由中高速增长阶段进入到高质量发展阶段。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，工作的标准更高了，要求更为严格了。为建立健全容错纠错机制，有效调动广大干部队伍的积极性、主动性，引导广大干部争当改革的促进派、发展的实干家，习近平总书记提出了“三个区分开来”重要论述，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》。审计署提出，要准确运用“三个区分开来”作为审计定性和审计处理的判断标准。湖北省审计厅制定了《关于审计工作围绕中心更好服务改革发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出要用辩证思维、发展思维、法制思维，坚持依法审计与实事求是相统一，充分发挥审计的批判性和建设性作用，更好地围绕中心服务湖北改革，推进经济高质量发展。本文试图围绕在审计实务中如何贯彻落实好“三个区分开来”和《指导意见》要求，结合孝感市审计局开展的审慎包容探索、尝试，分析市、县两级审计机关实际工作中存在的主要问题，并提出对策建议。

一、探索与实践

孝感市审计局贯彻落实“三个区分开来”和《指导意见》及其相关配套办法，主要从转变观念、健全制度及审慎执行等三个方面开展了有益探索与尝试。

（一）解放思想，转变审计观念。孝感市审计局通过各层次会议传达学习、进行辅导培训、加强宣传教育等方式，将“三个区分开来”和《指导意见》精神在全市审计系统覆盖、向全体审计人员传达，做到精神深入人心，思想高度统一。全体审计人员深刻认识到，必须站在讲政治的高度，坚定不移地将围绕中心更好服务改革发展作为审计工作的出发点和落脚点，把审慎评判改革发展新情况新问题作为今后审计工作必须遵守和把握的基本尺度；要摒弃消极等待、被动应付的模糊片面认识和故步自封、于法无据的错误做法，正确处理依法审计与实事求是的关系，既始终坚持依法审计，对触碰“底线”、“红线”、“高压线”的问题，坚决依法查处、绝不放过，又历史、全面、客观地看待改革发展中出现的新情况新问题，坚持以是否符合改革发展方向作为分析判断的标准，具体情况具体分析。

（二）健全制度，做到科学执审。坚持客观求实，包容审慎地对待改革发展中出现的新情况、新问题，必须建立健全相关制度，用制度来规范、约束审计行为。孝感市审计局根据省厅《指导意见》及配套办法，结合本地实际制定了《孝感审计工作围绕中心更好服务改革发展的实施意见》及五项配套办法。一是以制度明确审慎包容的情形。结合孝感实际，细化了《指导意见》应当客观审慎地定性和处理的20种情形，要求审计机关和审计人员在实践中正确区分和准确把握改革创新举措与现行制度规定、先行先试的无意过失与主观故意的违纪违法、因体制机制及其他客观因素导致的共性问题与重大违纪违法个性行为、一般性规范问题与明显违反法律法规行为、出于公心与谋取私利等五方面的界限。二是规定了必须全面掌握情况。要求审计人员在全面了解掌握和深入分析审计发现问题的来龙去脉、前因后果的基础上，着重从“三个维度”进行考量，即：主观上看动机，是否出于公心、为了发展，有无谋取私利和违反法纪的主观故意；客观上看程序，是否坚持科学民主决策，是集体研究决定还是个人独断专行；总体上看结果，是否造成严重后果和社会影响，有无积极采取措施补救。三是规定了审慎包容处理的程序。针对需要审慎评判的容错审计事项，审计组要遵循“精准审计、逐级把关、集体审定”的程序，填写《提请审慎评判审计事项的报告》，并按审计准则要求做好有关取证和底稿记录，依程序开展审计组讨论、报告分管领导或主要领导、提请审计业务办公会议审定。

（三）审慎处理，客观分析做出决定。对审计查出的需要审慎包容的违纪违规问题，我们牢牢把握前述“五个边界尺度”、“三个维度”，坚持集体研究、决策，做到具体问题具体分析。一是审慎定性。如在扶贫资金审计中，某些乡镇（村）变“规定程序”为村民“自主决策程序”，村镇道路、小型种养产业项目、农村农田边沟整理、垃圾治理等扶贫项目未聘专业规划设计机构进行规划设计，而是根据村民大会的意见，实行一事一议，因地制宜地规划和设计；对一些分散的较小的扶贫项目，不走招投标程序，由乡镇（村）采取竞争磋商的机制，确定工程承包人。对于这种在特定背景条件下，基层村镇为按期完成脱贫任务，采取一些措施与相关规定不尽一致的情况，我们着眼于保护基层干部投身精准脱贫攻坚战的积极性，提高项目建设效率，加快项目推进，对其行为指出问题，要求今后必须规范，一般不作为违纪定性。二是客观评判。如某单位公务用车费用超年初预算较多，审计业务办公会议审定时，结合被审计单位反馈意见，认为该局现在因职能加强，接受检查和下基层检查、督查的事项增多，导致公务用车费用偏高，情况属实，最终集体决定不将此作为违纪问题。三是区别对待。如在对某社保经办机构主要负责人经济责任审计中，延伸调查发现某中型国有企业经营困难，该经办机构根据企业要求，改按当地上年职工人均工资总额60%的政策低限调整了社保缴费基数且跨年拖欠缴费；该经办机构的上级主管部门人员把握政策不到位，对相近但不属于特殊工种的人员予以审批、办理了提前退休手续。审计详细了解企业发展实际和被审计单位情况，充分考虑经济发展的大背景，问题确实无法整改纠正，又综合考虑社会稳定和谐等因素，采取审计机关工作约谈方式，通过谈话提醒，促使被审计单位和主管部门今后严把政策审核关，切实改进工作，避免类似问题再次发生。该经办机构及其上级主管部门表示诚恳接受、立行立改。最后，没有将其作为违规问题反映。四是引导整改。对于审慎包容的违纪违规问题，我们坚持容错，但并没有漠视、放纵违纪违规行为。相反地，更要让审计对象认识到问题的危害性，并自觉总结教训、纠偏航向、健全制度机制，防范更大风险，从而做到干净干事、干事有为。为此，我们坚持依法依规开展审计查证，按规范编写取证笔录，小组内讨论分析、提出建议；审计组所在部门负责人或分管领导召集专门会议进行审议，明确是否符合容错原则，需要容错的提出申请并提交审计业务办公会议审定；审计机关召集审计业务办公会议集体审定时，做出容错决定要详细载入会议纪要；审计机关下达审计报告或审计决定前，审计组或有关部门要提醒被审计单位及时总结教训、整改纠正到位，防止屡审屡犯、小违规违纪酿成严重违纪违法大问题。

二、问题与挑战

当前，我国改革开放进入深水区、攻坚期，经济社会发展面临很多新情况、新问题，审计机关和审计人员要提高站位、勇于担当、客观求实，在依法履职中为改革者助威，推动改革开放深化、经济高质量发展。但是，审计机关尤其是市县审计机关还不同程度地存在政治站位不高、服务意识不强、担当精神缺乏、体制机制不完善等问题，亟待解决。

（一）站位不高，认识不到位或存在偏差。主要存在四种错误认识。一是事不关己。一些审计人员错误地认为，中央和省委、市委制发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》等文件和有关办法，对审计工作没有太大的指导性。他们认为，这些文件及办法主要是为了解决经济建设主战场、有关改革任务承担部门不作为、慢作为、乱作为等问题，审计部门是专门的监督机关，与审计关系不大。二是观望避险。党的十八大以来，党中央将全面从严治党提升到极其重要的战略高度，加强了对党员干部的制度约束和追责问责。少数审计干部以此为借口，揣着“多干多错，少干少错，不干不错”的心态，庸政、懒政、怠政现象一定程度存在。在《指导意见》出台后一段时间，少数地方审计机关领导干部希望其他地方先行先试，不愿意第一个“吃螃蟹”，在执行上“慢半拍”。三是理解不深。一些审计人员乃至领导干部片面地将审慎包容理解为从宽处理，将很多问题都往《指导意见》“二十条”上靠、扯。如国务院和地方各级政府一直以来强调财政资金统筹、涉农扶贫资金整合，但少数审计对象将挤占、截留、挪用到户补助资金、社保资金、扶贫涉农资金等严重违纪行为都归结为所谓的“搞整合”。审计人员面临这些问题时，由于学习理解不深不透，有时理不直、气不壮，甚至还帮审计对象开脱、说情。四是置身事外。部分审计工作人员认为，他们的责任就是依据财经法律法规查问题，至于审计容错、审慎包容处理，是领导层面考虑的事项。因而他们在审计执法时，简单机械、照抄照搬法律法规条款，不去主动了解和分析问题产生的背景、原因以及导致的结果，不耐心听取审计对象的说明和解释，等着由分管领导提出或者审计业务办公会议决定，消极、被动应对。

（二）开展调查分析不够，执行中缺乏主动意识。一是主动调查、开展关联分析不够。没有调查就没有发言权。审计审慎包容，没有充分的调查分析，就不可能正确运用和做到“三个区分开来”。实际工作中，很多审计人员不仅要熟练地运用法律法规“会查”问题，更要本着“三个有利于”的原则，实事求是地判断问题。二是充分听取意见不够，具体问题具体分析不够。审计人员在依法履行审计监督职责时，面对查出的违纪违规问题，应该按照文明审计的要求，多听取审计对象的说明和解释。但很多审计人员习惯以监督者自居、简单机械执法，不认真听取和采信审计对象关于问题产生的客观环境、条件、原因的说明；不愿考虑审计对象轻微违纪违规，但有利改革推进、事业发展、企业壮大、项目进展加快，以及在问题发生后已纠正，或者未造成损失、影响、危害，或者采取了有利措施尽量挽回损失和避免更大损失、重大影响等等因素。三是简单机械执行，缺乏融会贯通、创造性理解和运用。“三个区分开来”和《指导意见》为审计机关处理审计对象在改革发展过程中的错误和失误提供了原则规定和相对标准。但有的审计人员局限于个人站位角度、认识水准、职业判断能力，简单照搬《指导意见》“20条”，不加区分、判断；少数审计人员担心按照容错机制减轻或免于处理审计对象的违规违纪行为，会给自己带来被“问责”风险，因而不愿主动向审计机关提出审慎包容建议；极少数审计人员打着审慎包容的幌子，出于私心杂念，选择性审计、选择性处理。

（三）制度机制不完善，亟待建立健全完善。当前，市、县审计机关贯彻落实“三个区分开来”和《指导意见》，政治站位高，实行审慎包容行动积极，均进行了有益的探索，并制定了相关办法或实施方案，受到各地党政领导和审计对象的高度评价，社会反响很好。但总体来看，各地关于审计审慎包容的决定权限、决定程序、是否记录留痕、是否进入审计报告和审计档案等规定和实际操作不尽相同。大致有四种模式。一是将审慎包容的建议权放在审计组，由审计组长或者主审人员决定，审慎包容的事项不进入审计组向审计机关提交的审计报告，相关底稿记录和审计取证不做记载。二是将建议权放到审计组所在部门，由审计组所在部门负责人决定，不进入审计组提交审计机关的审计报告，但记入相关审计底稿记录和审计取证笔录。三是将建议权放在分管领导，进入审计组提交审计机关的审计报告，由分管审计业务的领导或者审计机关主要领导决定。四是将审慎包容的决定权统一收归审计机关审计业务办公会议，由审计组提出申请，报分管领导审核，交审计业务办公会议集中审定，全程留痕做好记录。因为前三种模式不能真实记载审计事项，不利于审计机关内部控制审计权力、防止权力滥用，不利于历史地、辩证地反映审计决策全过程，不利于审计工作在激励、保护审计对象担当有为、干事有为的同时保护审计干部，笔者倾向于第四种管理模式，孝感市审计局就是这种模式。

三、建议和对策

（一）进一步加强政治学习，让广大审计人员提高站位，形成思想自觉。在履行审计监督职责的同时，全体审计人员有责任、有义务，也有能力监督检查、促进审计对象合法、科学、高效履职尽责，纠正不作为、慢作为、乱作为，更可以通过审计发现是否存在法律法规政策滞后妨碍或制约广大干部实施改革创新探索的问题，可以辩证区分广大干部在履职过程中是否存在故意为之、谋取私利情况，可以辩证看待在推进重大工程、重要工作、重要改革过程中有的干部为加速工程、工作、改革推进，采取超常规举措带来的损失、影响、危害等情形，从而以“独立、客观”第三者特有的视角为敢于探索、敢于担当、敢于攻坚的干部撑腰壮胆、摇旗呐喊，甚至为他们申辩、解释、正名。

（二）进一步加以引导，让广大审计人员全面依法审计，主动、规范开展审计审慎包容工作。审计审慎包容需要广大审计人员依法、规范进行。审计人员应严格依法审计，在宪法和审计法赋予的职责范围内，认真开展审前调查，制定审计工作方案或实施方案，在全面审计的基础上，突出审计监督重点，揭示审计对象可能存在的重大违法违规问题和制度缺陷、管理漏洞。审计审慎包容要全面深入分析。审计人员要认真、全面、客观地听取审计对象的说明和解释，要敏锐感知、全面评估审计发现问题产生的背景、原因、相关人员责任及具体划分。审计人员还要按照“三个区分开来”，辩证区分，抽丝剥茧，去伪存真，透过现象看本质，从而判断和提出是否存在需要审慎包容的人和事（行为）。

（三）进一步强化审计自身建设，让审计机关和审计人员提升审计审慎包容的能力水平。当前，市县审计机关普遍存在人员少、结构不优、年龄老化、计算机审计能力不足等困难和问题。因此，必须尽快充实审计人员，加强审计信息化建设，加强审计大数据积累，加强审计人员能力培训，加强审计人员廉政建设，通过“审计精神立身、创新规范立业、自身建设立信”，使审计审慎包容工作精准、高效、有效。

（四）进一步健全制度机制，规范审计审慎包容行为，让审计工作能有效促进经济高质量发展。一方面，审计机关需要建立健全制度约束权力。建议审计署或审计厅制定《审计机关坚持“三个区分开来”实行审计审慎包容工作的规定》，明确必需的过程环节、提出和审议程序、审定或决定机制、如何正确存档等。另一方面，审计机关需要建立制度鼓励审计人员主动、正确开展审慎包容。上一级审计机关应把审计审慎包容工作纳入对下一级审计机关和审计人员的绩效考核范围，下一级审计机关主要负责人向上一级审计机关年度述职述廉时要同步报告审计审慎包容工作开展情况。审计机关还要探索建立对审计人员的容错保护制度。由于审计审慎包容工作具有一定的风险，为了让基层审计机关和审计人员放下思想包袱，有必要探索建立对审计机关和审计人员的相关保护制度，让审计人员无后顾之忧。

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（易玉瑶 摄影报道）