浅谈我国政府引导与经济发展

(云南财经大学经济学院 云南 昆明 650221)

长久以来，学术界对于政府是否应该通过产业政策介入经济发展争论不休。一方面，以保罗·克鲁格曼为代表的经济学家认为，产业政策并没有存在的必要；另一方面，丹尼·罗德里克等学者则认为政策性干预能够增强行业溢出效应，有利于社会经济增长。与西方类似，我国对于产业政策效果的研究结论也并不一致。杨小凯、张维迎等经济学家认为，以计划经济替代市场经济确实使中国实现了已有的经济增长，但政府的职责就是创造自由、法治的市场环境以及保障产权制度的实施，故其应该退出市场，并取消对经济的进一步引导。张维迎甚至表示，“协调失灵严重的市场，一定有体制和政策压制发生。凡是政府能发现的，自由市场的企业家早已了解得很清楚；凡是企业家没察觉的，政府更发现不了。”以林毅夫为代表的经济学家则认为，中国的成功在于抓住了与比较优势相适应的发展机遇，因此讨论的焦点不应聚集于是政府是否应该干预，而应该是哪些政府干预能够确实促进经济发展，哪些干预是无效的。政府协调可能会失败，但是没有政府协调，市场可能更加失败。他还表示政府的做法“95%正确”。

要了解是否应该实施产业政策，首先要对其概念进行清楚地界定，然而产业政策由于研究的角度不同，在国际上尚没有统一的定义。在我国学术界，林毅夫认为产业政策是中央或地方政府为促进本地区某种产业的发展而主动采取的政策，包括关税和贸易保护政策、税收鼓励措施、工业园区和出口加工区研发开发方面的补贴、垄断和特许经营、政府采购及强制性条例等。他强调，虽然一些具体的产品创新该由企业家完成，但产品创新背后的巨大成本是不会有企业家愿意投入的，故由政府资助完成，这部分研发投资应作为产业政策。而张维迎的定义则不同，他认为产业政策即政府为发展经济或其他目的进行的选择性干预和歧视性对待，对私人产品生产领域实施市场准入、把控投资规模、信贷配给、税收优惠和财政补贴、设立进出口关税和非关税壁垒、优惠土地价格等手段。他强调，两个关键词为“私人产品”和“选择性干预”，他认为政府对公共产品的投资不能算作产业政策，产业政策也不包含普遍性的政策，统一的企业税收不是产业政策，对所得税进行的扶持性减免则是产业政策的一部分。对产业政策的不同理解导致了在经济发展问题上，“有为政府”和“企业家精神”哪个为主要动力的两种不同态度。

一部分学者认为，“有效市场”和“有为政府”均是推动技术进步和产业升级的必要条件。“有效市场”不仅要求能够很好反映各种要素相对稀缺性的价格体系，还要求具有完全竞争性。学术界对经济发展中有效市场的重要性并不存在争议。不过在市场之外，“有为政府”的支持者认为，政府引导在针对比较优势因势利导，完善技术创新、产业升级所需要的软性和硬性的外部环境，以及建设企业发展所需的必要基础设施方面应该起到关键性作用。举个例子来说，中国经济的成功是我们从赶超战略转变为比较优势的结果，而要想有技术创新和产业升级，就必须有第一个吃螃蟹的企业家，但即便他成功了，后面如果有一群跟风的竞争者，使他得不到垄断的利润，创新的收益与他之前付出的成本和风险不对等，企业家也不会选择进行技术创新。所以政府要用专利保护来鼓励第一个吃螃蟹的人，这就是产业政策的作用。即每个国家在不同的发展阶段都有拥有潜在比较优势的产业，政府理应帮助已经进入这些产业的企业解决一些问题，比如交通设施落后、电力供应不足等。

而另一部分学者认为，企业家才是市场的主角，发现和创造机会进行交易是企业家的基本功能。通过企业家发现市场不均衡从而进行套利，市场才逐渐趋向均衡，也正是因为企业家的创新，市场才能不断地创造新产品、新技术，从而推动消费结构和产业结构的升级。所以政府不应该阻止任何人吃螃蟹，也没有必要为吃螃蟹埋单。在市场失灵的问题上，政府引导的反对者认为，企业家的重要功能之一就是发现市场中的不均衡并从中发现商机，使得市场需求趋于均衡。企业家能够在市场中生存，天生的本能就是发挥比较优势，而不是靠政府制定的产业政策，这也是企业的核心竞争力所在。且产业政策自1980年代以来，在中国的失败例子比比皆是，很少有成功的例子，中国经济结构性失衡和产能过剩的持续存在，均是由于政府通过产业政策对经济的引导。而导致产业政策失败的原因主要有两个，一是人类的认知能力有限制，人们对技术创新和产业发展的分析都是事后进行的，故“有为政府”所要求的政府必须知道市场失灵在何处并有能力设计且完美执行政府机制的理想目标是不可能实现的。产业政策失败的第二个原因是寻租行为的存在。不同行业和不同企业在市场准入、税收补贴、融资信贷、土地出让、进出口许可证等方面的产业政策差异，导致了权力租金的产生，继而导致了企业家与政府官员的寻租。因此，在实际中，出台一项特定的产业政策，与其说是科学和认知的结果，不如说是利益博弈的结果。最终政策扶植的往往不是真正创新的企业家，而是套利者和寻租者。

尽管产业政策实施弊病颇多，但大多数成功的经济体均在快速发展过程中使用了产业政策，如16世纪的英国，19世纪中叶的美、德、法以及二战之后日本的快速发展都离不开产业政策的帮助。国际金融危机以来，发达国家均提高了对实体经济发展重视，比如美国提出了“制造业回归”；日本实行了“产业重生战略”；德国也发布了“关于实施工业4.0战略的建议”，这些都是不同国家进行政府引导，运用产业政策的具体体现。就我国而言，中国改革开放至今已经41年，我国的发展一直得益于改革的红利。如果没有适当的政府引导，中国不能持续保持35年平均水平9.8%的增长，也不能成为现在唯一快速发展的新兴大国，且在高速增长的同时并没有伴随经济危机的产生。

从经济发展史中可见：世界各国都在使用产业政策；改革开放以来，中国的产业政策确实在经济发展中发挥了至关重要的作用；现有的产业政策与经济发展新常态不相适应；产业政策的实施存在一些突出问题。如今中国经济进入新常态，正处于爬坡转型的关键时期，原有增长模式遭遇挑战，传统动能作用减弱，新动能还不够强大。在此背景下，关于我国产业政策的争辩，不仅是计较具体相关政策的得失，更是对今后经济发展之路的不同思考。从学术的视角来看，这涉及到经济社会发展尤其是产业转型与升级过程中政府与市场的关系。故与争辩政府是否应该引导经济发展相比，合理评估中国产业政策的成效，尤其是识别何种类型或特征的产业政策，或以何种方式实施产业政策更为有效，对于促进中国产业结构升级与经济发展方式转型具有更为重要的现实意义。