陆海统筹下海岸带综合管理构想

(山东科技大学 山东 青岛 266590)

当前，随着社会的发展和人们生活需求的日益增长，人们对于发展空间的关注不仅局限在传统的陆地领域和新兴的海洋领域，而更多的体现在海陆统筹视野下更好的协调二者之间以求获得跨越式发展之上。“海陆统筹”已写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，习近平总书记在国家的十九大报告中就提出实施区域协调发展战略，坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。但纵观我国发展现状，在这一宏观战略的指导之下，并未有与之匹配的相关法律政策来实现海陆统筹下的基本要求，加之海岸带地区多为经济相对发达、人口密集，环境承载较重的地区，如何在陆海统筹理念之下做到经济发展与资源的开发、环境的保护相协调，仍然仍重而道远。

一、我国海岸带管理现状

综合考察海岸带地区的现实状况，可以发现我国海岸带地区主要存在以下的问题与不足：

从宏观上来看，首先，我国目前缺乏对海岸带地区的治理和规划高层级的立法指导，从而也使得对海岸带的管理缺乏系统性。1972年美国颁布了世界上第一部综合性的海岸带管理法规《海岸带管理法》，从使而海岸带综合管理作为一种正式的政府活动首先得到实施从此也推动了世界各国海岸带综合管理的发展，而我国在这方面仍有很多欠缺。其次，陆海整合规划不到位。法律规章其制定与实施大部分都是以部门为主的，因为部门之间缺少联系与沟通，所以容易存在规范重复、空白或者是互相抵触的情形，因而实现其有机结合则会更加困难。陆海管理的各法律政策之间、各部门职能之间消极冲突，各部门职能的划分如九龙治水，权责不明确，效率低下，这样不成系统的管理体系也导致了陆海优势互补不充分，不能利用或“海”或“陆”的优势来促进另一方的发展，海陆之间不能形成良好的互动模式。

从具体方面来说，在经济方面，产业布局缺乏可持续发展的长远考虑和对海洋环境保护的足够关怀。长久以来，我们已经习惯了单纯地从海洋上获取资源以支撑人类的发展需求，对海洋的保护并未深入或者只浮于浅层的制度并未深入，如我们利用浩瀚海洋的净化能力大量的向近海排污，甚至有的化工企业为了取水排污方便而刻意选址在海岸地区，通过负外部性来达到提升利润的目的，如此一来极大地损害了海洋环境，我们单纯地在近海地区治理“浒苔”，未免显得有些无力和单薄。

在社会文化生活方面，海岸带地区的建设和规划同样存在问题。沿海地区往往与民众的休闲娱乐密不可分，而过多的考虑民众的娱乐需求却忽视海洋实现自身功能的现象往往是现代城市建设的通病，有大量水泥和石头堆砌而成的现代建筑如滨海景区代替了原来的沙滩和滩涂，使得海水的自我净化能力下降，最终成为一潭死水，这种影响很快将通过环境作用于大众，导致原来的功能大打折扣。

在生态环境保护和自然资源开发上，由于现代城市用地紧张，很多城市会选择向近海地区填海扩张，造成陆进海退的局面，大量的填海材料堆积在海底，对海洋环境产生了恶性的影响。又如，在近海地区开发潮汐资源，基础的电力设备会对近海渔业资源产生一定的影响，这些问题在海陆统筹理念之下都是必须要考虑的问题。

二、海岸带问题形成原因分析

一是人口增长过快的原因。目前来说，海岸带区域是人类行为活动痕迹最为密集的地方，也是海陆间物质能量交换的交集地区，但同时海岸带也是生态环境非常脆弱的区域。自然生态环境的物质变换与地质运动，加上近海岸人类活动的影响，使得海岸带区域发展迅速，但同时也带来了严重的社会问题与生态环境问题。本世纪以来，人类对海洋逐渐重视起来，对其加大了开发利用力度，并且海岸带区域因其独特的地理位置、经济的高度繁荣、人口的高度密集，形成了我国走向世界走向国际的有利条件，但同时也面临着巨大的压力。

二是海岸带资源开发过度的原因。我国从历史上开始就有相对比较重视陆地的发展的传统，因此我国虽然海岸线延长，但我国是一个不发达的海洋大国，在这样的国情下，对海岸带的开发与保护问题上就有了竞争。同时，对海岸带进行开发与管理的部门众多，部门之间不能有效合作，导致海岸带资源不能得到有效的开发与利用，反而生态环境遭到破坏。因此，我们应该从海岸带生态环境的保护与以及对海岸带资源的合理利用为前提，指定出科学的有利于海岸带发展与环境保护的法律法规及相关政策等，比如进行合理有效的海岸带综合管理模式。所以，海岸带综合管理的科学化和有效化，是陆海统筹战略的重要实施部分。近年来我国政府也正在大规模进行对近海区域进行综合调查与分析，以扭转目前对海岸带的开发过度的现象。

三是海岸带综合管理体制缺乏的原因。目前海岸带的行政管理采取的制度是指国家对海岸带的行政管理机构的内部机构设置、责任划分以及职权范围等方面，也是进行海岸带综合管理的机构。但是，现实中海岸带综合管理模式的运用，还会受到政治因素、社会因素、经济因素、环境因素以及公众参与意识与程度等因素的共同影响。建立我国海岸带综合管理模式，既有利于我国海岸带区域的发展以及对其辐射区域的带动作用，又有利于给海岸带带来可持续的发展目标。而目前我国关于海岸带的开发与保护问题的规范是散见于一些法律法规中的，管理机构也是根据各自的职权或者范围制定相应的规定，没有统一的立法和管理机构，这样对海岸带的管理是极其糟糕的，此外，各部门之间又缺乏必要的沟通，出现问题时则相互推诿，避免承担责任，所以，容易出现管理混乱以及部门不协调问题。在这样的情况下，是不利于海岸带的可持续发展的。所以目前亟需制定统一的管理立法以及完善海岸带综合管理机制。

三、陆海统筹下海岸带管理的建议

(一)开展立法工作，制定高位阶的《中华人民共和国海岸带管理法》

进行统一立法，对海岸带进行综合的全面的规定，例如海岸带的宽度、划定的基线等基本问题，也包括海岸带的生态保护、功能完善与海洋文化方面。立法要以海岸带环境保护及资源合理利用为核心，以经济、社会、文化为统筹，进行综合立法。

关于海岸带的管理问题，应该要始终坚持“因地制宜，防控结合”的原则，将环境因素、经济因素和社会因素互相融合，提高整个海岸带区域包括内河流域入海口等地的综合资源利用率，真正做到陆海土地使用布局合理化、企业效益最大化和环境资源保护利用最优化。在立法中要明确海岸带综合管理中的执法问题，改变现如今涉及海岸带管理的部门中各自为政的情况，实行联合执法制度，涉及海域、国土、环境保护、甚至经济等多个部门。地方的海岸带管理可以在高位阶立法的指导下，围绕一张国家大蓝图，求同存异，结合当地的陆海区域特点以及当地环境保护水平与经济发展水平等因素一同规划。

行政执法部门也需要重新调整，在立法中进行明确而合理的规定，用法律制度来打破行政执法“壁垒”。统筹协调各部门进行合理的开发利用活动与海岸带环境保护活动，逐步建立形成协调一致且配合密切的科学的海岸带管理制度，促进海岸带区域的有效保护与合理利用。协调一致的海岸带法律保护体系建立后，为充分协调与管理部门之间重叠或交叉的职责与利益冲突，应配套制定海岸带综合管理的联合执法机制，随后对海岸带的可持续发展政策与措施进行综合协调。

具体来说，首先立法时要进行明确的规定，成立一个统一的高阶层的联合执法机构，对涉及海岸带管理的部门机构等进行法律上与执行上的规定与指导。其次，对现有的执法机构进行新一轮的整合与规划，明确各部门的职权范围和责任承担，进一步平衡行政部门对海岸带综合管理的管辖权问题。再次，海岸带的区域复杂属性也决定了对其管理必然会涉及海洋、国土资源以及环境保护等部门的协同管理，同时还需要建立地方与部门之间的协调与磋商机制，在高阶层机构的统一领导与指挥下有效及时的行动，实行科学以及合理的保护措施，将差异性、专业性的执法落实到实处。

自上世纪80年代以来，海岸带的综合管理工作一直不间断的在进行，不仅仅是从科学技术上，而且从管理经验上，已大体具备了立法的成熟条件。因此，对海岸带综合管理的立法不仅仅是解决海岸带环境保护与开发活动中出现的问题，在强化现有的保护措施的基础上，最需要的是对海岸带资源的保护，在保护的前提下进行合理的开发利用的活动，并且对不适应海岸带保护与开发利用的规定进行修改与完善，打破固有的法律法规障碍，在总体规划上做出示范作用。完善海岸带综合管理体制。

(二)建立陆海统筹的生态环境监测体系

新修订的环境保护法指出：“国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站(点)的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理”。遵循统筹规划、科学布局、整合资源、开放共享、统一标准、高效运行的原则，环保、国土、水利和海洋等部门要推进监测断面(点位)的整合，按照中央和地方事权的责任，划定断面的具体监测权限。同时，划定各相关职能部门的监测权限和范围，避免重复监测，造成资源浪费。针对断面位置设置有争议的情况，按照监测点位设置代表性、重要性和关键性等原则，多部门协商共同确定具体点位。各部门建立监测信息的定期共享和交换机制，建立国家统一的信息发布平台，实行国家统一的环境信息发布。

(三)切实加强陆海统筹发展规划

首先在进行调研的基础上，对补偿对象、补偿标准和补偿方式等方面进行充分的认识与剖析，设置合理的补偿步骤，此外还要建立一套关于后续保障的配套体系，以确保海洋生态环境保护措施得以真正落实。其次，对行业管理要进行一定的规范与调整，从管理机构上开始进行，尝试设立综合性的陆海统筹产业以及海岸带生态环境保护管理机构，统筹发展陆海两系统的产业以及对海岸带区域的生态环境污染进行综合治理；从管理层级上，应建立并完善陆海统筹方面的综合性的法律法规体系，尽可能规范到管理机构的具体的行政行为；从管理队伍上，应充实海洋的执法队伍人员，加强对海洋环境保护的执法力度，并且要加强对破坏海洋生态环境的行为的惩处力度，规范海洋环境秩序。

健全统一协调的政策体系，形成完整高效的协调联动机制。建立跨部门的高层决策机制，充分发挥海洋行政主管部门对海洋事务的综合协调作用，巩固和稳定各部门、各地区齐抓共管的体制，形成政策合力，以保障海洋生态环境保护相关的政策和法律有效执行。同时，要整合管理机构，构建陆海统筹环境管理体系，改变现有的多部门管理现象：分清海洋开发权与环境监管权问题，明确环境保护职责；协调海洋功能区和近岸海域环境功能区，实现陆海环境管理尺度统一；建立海岸带综合管理机制，做好岸线规划控制。

实施海洋生态保护与修复系统工程，有效遏制生态破坏与退化趋势抓住污染源头，建立陆海统筹的污染源管理体系，建立陆海统筹生态保护管理方法，以坚持陆海统筹、保护和改善海岸带环境为目标，在现有的海岸带已划分的环境功能区的基础上，陆地生态红线已经陆续划分完成，海洋生态红线页相继开展划分工作，现在就是在陆海统筹理念的指导下，统筹陆海两系统的环境保护工作。为有效保护海岸带生态环境，不仅陆域要做出改变，海洋系统也要进行海洋生态保护与系统修复的工作，以此遏制海洋的生态破坏与退化的现状。

从国家生态安全大局来看，陆海统筹下对海岸带生态环境进行保护和管理，加强对海洋生态环境保护空间整合与目标对接，实现陆海统筹下对陆域、海岸带和海域的协同管理与保护，并将海岸带环境保护纳入沿海省市的环境保护区建设与发展规划，初步形成全国性的从上而下的统筹的陆海保护区网状体系。关于海岸带区域的工程建设，可以允许确立一批必要的重点开发项目，做好对这些项目的环境影响评价，分析人为活动可能对此造成的环境影响进行分析论证，并在此基础上提出采取的防治措施和对策。真正做到防患于未然，以遏制海洋生态系统破坏与退化趋势；此外，对海岸带区域，可以进行“内河流域-入海口-近海岸”的综合治理与保护的新模式，从海岸带的区域治理推进到全国的跨部门的陆海统筹管理与保护。通过对海岸带区域的综合修复与保护，以推及到大范围的陆海统筹。