家政服务业规范化发展的进一步解读

(上海工程技术大学社会科学学院公共管理系 上海 201620)

随着家政服务业快速发展和日渐凸显的供需矛盾，近十年来，为规范行业发展，从国务院办公厅及各部委到各地方政府陆续出台了诸多行业发展的政策、实施意见、实施细则、国家标准和地方标准。仔细梳理这些政策文本，能看到政策文本表述中关键词逐渐走向统一，家政服务业规范化发展的路径以及政策内容和重心的不断调整。

一、政策来源

梳理家政服务业规范化发展的政策文件，发现相较于二十一世纪的第一个十年，最近十年发布的政策文件明显更多也更密集，这符合该行业规模从小到大的发展趋势。这些政策文件，既有国务院办公厅及各部位出台的指导意见和国家标准。例如2010年5月颁布的“商务部关于加快家政服务业发展的意见”(以下称为“商务部意见”)，2010年9月颁布的“国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见”，2014年10月颁布的“家政行业标准：家庭母婴护理服务规范”，2015年颁布的“国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费 结构升级的指导意见”，2017年7月发改委颁布的“家政服务提质扩容行动方案(2017 年)”(以下简称“发改委方案”)，2019年6月26日国务院办公厅发布的“国务院办公厅关于促进家政服务业提质扩容的意见”(以下简称意见)，以及2019年6月27日商务部发布的“关于建立家政服务业信用体系的指导意见”。也有与这些指导意见和国家标准相对应的，由各地方政府部门制定的实施意见或实施细则和地方标准。

二、政策文件表述中的关键词的使用从混乱走向统一

进一步仔细梳理以上各文本，本研究发现：2017年及以前，家庭服务、家政服务；家庭服务业、家政服务业；家庭服务员、家政服务员、家政员；家庭服务企业、家政服务企业；家政服务行业、家庭服务行业等关键词的使用中出现反复、混乱。不仅对相关的学术研究人员造成困惑，更有损政策的严肃性，更会给地方政府出台实施细则时造成一定的困难。从2018年开始，这一情况迅速得到解决。

例如：“商务部意见”中使用的是家政服务业、家政服务企业、家政服务员等关键词前后一致。而同样在2010年颁布的“国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见”中混用了家政服务、家政服务员、家庭服务业、家庭服务企业等关键词。2014年10月颁布的“家政行业标准：家庭母婴护理服务规范”使用的是家政员。2015年11月19日颁布的“国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费 结构升级的指导意见”中家庭服务、家庭服务业、家庭服务机构以及2016年北京市颁布的“生活性服务业行业标准规范汇编之四——家政服务行业”中家政服务、家政服务组织、家政服务员、家政服务消费者等关键词是清晰明确的，没有混用。“发改委方案”文本中，则是将家庭服务企业、家政服务企业、家政企业等关键词混用。2018年1月北京市颁布的《关于进一步促进和规范家政服务业发展的实施意见》中使用的家政服务、家政服务业、家政服务企业、家政服务从业人员等关键词前后一致。2019年发布的“意见”以及“关于建立家政服务业信用体系的指导意见”中的这些关键词也都没有混用。

三、政策内容和重心的变化

对比部分家庭服务业规范化发展的政策内容，例如：2010年5月颁布的“商务部关于加快家政服务业发展的意见”(以下称“商务部意见”)与“家政服务提质扩容行动方案(2017 年)”(以下称“发改委方案”)，发现：伴随经济社会的发展和行业发展的变化和自我调整，家庭服务业表现出来的问题呈现不同的阶段性特征，影响的政策文本的表述也不尽相同。前者将家庭服务业表现出的问题归结为“便利化程度不高、规范化服务不够、品牌企业不多、服务领域不宽”；后者则认为是“供需矛盾突出、市场主体发育不充分、专业化程度较低、管理机制不健全”。再看2019年国务院发布的“国务院办公厅关于促进家政服务业提质扩容的意见”(以下称“意见”)，与“发改委方案”比较，有如下几点变化：首先，标题从“家政服务”变为“家政服务业”，结合内容和显示发展，表明中央政府更加重视家政服务，已经将其作为一项重要产业加以培育和发展。其次，发文部门从发改委变成了国务院办公厅，这同样凸显出中央政府对家政服务业的重视。其三，2019年文件将行业发展的主要问题进一步聚焦为：“有效供给不足、行业发展不规范、群众满意度不高”。

2010年“商务部意见”提出的目标是“力争用3-5年时间，在全国地级以上中心城市各建成一个家政服务网络中心，培育一批管理科学、运作规范、影响力较大的家政服务企业，每年培训20万家政服务人员，初步形成布局合理、便利安全、协调联动、能够满足不同层次需求的家政服务体系；同时，加快家政服务企业规模化、连锁化步伐，推进家政服务市场化、社会化和产业化发展，稳步提升从业人员素质和服务质量，使行业总体水平基本适应服务市场需求和全面建设小康社会要求。”在此基础上，2017年的“发改委方案”提出的目标是“着力推进家政服务业专业化、规模化、网络化、规范化发展，充分发挥好对稳增长、促就业、惠民生方面的促进作用。促进家政服务行业仍保持较快增速，2017 年营业收入增长率保持20%以上，达到4000 亿元以上，家政服务业吸纳农村转移劳动力、城镇下岗职工、中西部贫困地区女性、‘4050’人员、灵活就业人员等重点群体就业的作用进一步增强，从业人员数量达到2800 万人左右，为家政服务业长远健康发展夯实基础。”对比这两份政策文本，可以发现：2010年的政策目标集中在培育家政服务网络中心，培训家政服务人员和提升行业总体水平。家庭服务业经过此后7年左右的发展时间，2017年的政策目标相对来说更为明确具体，提出了“家政服务业专业化、规模化、网络化、规范化”；甚至细化到2017年当年行业营业收入增长率、营业收入和从业人员人数的量化指标。而到了2019年的“意见”，虽也有和上述文件类似的具体目标，例如：“到2022年，全国培育100家以上产教融合型家政企业，实现城区常住人口100万以上的地级市家政服务培训能力全覆盖”；“开展家政培训提升行动，确保到2020年底前累计培训超过500万人次”。但政策的总体目标却相对抽象并高屋建瓴——按照高质量发展的要求，促进家政服务业提质扩容。另外，此前的相关政策更多将家政服务看作涉及千家万户的工程，而2019年的“意见”不仅仅将家政服务看作是一项正儿八经的产业，结合“意见”出台的前后背景来看，更是将其视作即将成为万一规模的大产业。36条意见体量巨大，涉及产业方方面面，远超此前所有的相关政策文件。