欧盟新愿景：为所有人创造一个清洁地球

编译 许林玉

2018年11月，欧盟发布气候战略《为所有人创造一个清洁地球——将欧洲建设成为繁荣、现代、具有竞争力和气候中性经济体的长期战略愿景》。战略提出，到2050年，将通过投资技术解决方案，在产业政策、金融或研究等关键领域的行动以及赋予公民权利等，实现欧洲经济的气候中性发展。

2015年，在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）指导下通过的《巴黎协定》确立了目标：21世纪将全球平均气温升幅控制在前工业化水平2摄氏度以内，并努力将气温升幅限制在1.5摄氏度内。《巴黎协定》各缔约方应于2020年前提交21世纪中期战略。为了应对这一转变，欧洲议会和欧洲理事会请求欧盟委员会根据《巴黎协定》为欧盟制定一项减少温室气体排放的长期战略。

这一战略不是一项立法提案，而是一个经过详细分析的战略愿景，阐述了欧盟如何在实践《巴黎协定》的同时，通过减排提高效益，实现21世纪经济转型的战略目标。该战略确认了欧洲在全球气候行动中发挥领导作用的承诺，提出欧洲将通过社会公平、成本效益高的方式过渡，到2050年实现温室气体净零排放。这一转变将为欧洲公民及其经济提供机遇，同时也指出了未来面临的挑战。

该战略并未推出新的政策，欧委会也未考虑修订2030年目标（2030年的碳排放将比1990年的碳排放减少至少40%），它旨在确立欧盟气候和能源政策的发展方向，并确定欧盟对实现联合国可持续发展目标——《巴黎协定》温度目标的长期贡献及制定的行动方向，这将进一步影响更广泛的欧盟政策。事实上，当欧盟立法全面实施后，预计到2030年，温室气体减排总量将达到45%左右。目前实施的政策将在2030年后产生持续的影响，预计到2050年，温室气体排放量将减少60%左右。然而，这还不足以让欧盟为《巴黎协定》的温度目标做出足够的贡献。

因此，该战略概述了所需的经济和社会变革愿景，研究了欧盟成员国、企业和公民可选择的方案组合，以及这些方案如何促进欧洲经济现代化，改善生活质量、保护环境、提供就业、实现增长和到2050年实现向温室气体净零排放的过渡，同时确保这一过渡的社会公平——不让任何欧盟公民或地区落后，并增强欧盟经济和工业在全球市场的竞争力，确保欧洲高质量就业和可持续增长，同时与其他环境挑战（如空气质量和生物多样性丧失）产生协同效应。

各领域发挥的作用

欧委会对减少温室气体排放的途径进行了研究，这些途径与政府间气候变化专门委员会（IPCC）关于如何将全球变暖升温控制在低于2摄氏度和1.5摄氏度的科学认识相一致，它们包括众多减排技术和组织选择。一些途径侧重于特定的技术，另一些则侧重于需求方面的措施，如促进能源效率或循环经济。

通过对所有经济领域的各种途径进行详细建模，欧盟委员会做出了分析：这些途径都是“假设场景”，它们研究的主题是在技术和政策组合给定的情况下会发生什么。因此，这些途径不是对未来的预测。相反，它们是建设气候中性欧洲的合理选择。在向气候中性过渡的过程中，所有领域都将发挥各自的作用。

电力行业目前的能源绝大部分来自化石燃料，它们占欧盟温室气体排放量的75%以上。所有已经通过评估的途径都表明，到21世纪中叶，这种情况将发生根本变化。无论是在终端用户层面（如工业、建筑或运输的能源利用），还是在为工业生产无碳燃料和原料方面，可再生能源的部署都将推动能源系统的大规模电气化。因此，电力行业将成为其他经济领域转型的核心要素。而所有途径都集中于一个核心要素，即到2050年，发电应当实现完全无碳化。欧盟80%以上的电力将由可再生能源生产。

工业无论是为了获取蒸汽、热水还是在高温的应用中，大多数工业温室气体排放均出于加热的目的。通过进一步提高效率，并改用基于可再生能源的电气化、可持续生物质、合成燃料或氢等低碳和零碳能源，可以减少排放。约有1/4的工业排放与工艺（即化学反应而非燃烧造成的排放）相关，要减少这类排放更为困难。要做到这一点，需要进行工艺创新或采用碳捕捉和储存技术。未来10年需要进行重大的创新，部署具有经济竞争力的技术，为实现低碳和循环产业转型做出贡献。

交通运输业运输领域目前主要依赖于化石燃料。要实现大幅减排，需要一个综合性的系统方法，包括：提高整车效率，推出低排放和零排放车辆及基础设施；长期改用可替代和净零碳运输燃料；充分利用数字技术和智能定价，进一步鼓励多模式融合，并转向更具可持续性的运输模式，以提高运输系统效率。未来的低碳交通没有单一的燃料解决方案——将需要所有主要的可替代燃料，但不同的选择适合不同的交通方式。从私人交通转向低碳公共交通、共享交通、零碳交通（骑自行车、步行）的行为和消费者选择的改变也是关键。

农业农业活动会影响储存于土壤中的碳，在生产可持续生物质供生物经济和能源领域使用方面，农业活动也发挥着重要作用。农业是欧盟最大的非二氧化碳温室气体排放源，减排难度很大。随着温室气体总排放量继续减少，农业可能在其余排放量中占有相当大的比重。不过，农业排放可以通过一系列实践和技术来降低，如改进牲畜和肥料的管理。为了实现温室气体净零排放，需要通过增加吸收(如植树造林或改善土壤管理)或负排放技术（如使用生物能源并采用碳捕捉和储存技术）加以弥补，而这些技术仍处于开发阶段。对这类技术选择的依赖程度还将取决于已有的其他选择：如某种途径若要实现温室气体净零排放，重点是使用零碳燃料并采用负排放技术；而另一种途径则可能需要减少对这些技术的依赖，更多地依靠循环经济措施，通过土地利用和林业加强二氧化碳吸收，以及进一步改变消费者行为和生活方式。

建筑业目前，建筑业、住宅和服务业在欧盟的能源消耗中占比例最大，2015年约为总量的40%。采用更好的建筑保温技术及其他改善住宅的措施，将有助于减少供暖能耗。在去碳化进程中，这将发挥关键作用。更多节能产品和电器的使用、“智能”建筑和电器管理系统的应用以及消费者的良好行为将有助于进一步缓解能源需求。在既有建筑中，无须改变输电或配电网络及电器类型，可再生能源也大有用武之地，但使用可再生能源供热的家庭需要进行燃料转换。在2050年的所有建筑中，有80%现在就已经存在。为了实现建筑环境现代化并调动所有参与者的积极性，必须采取综合措施并使所有相关政策保持一致，这是使公民和企业参与创新活动的必要条件。

研究与创新的重要性

要实现气候中性，现有的一系列新颖技术均不可或缺，这些技术正处于不同的开发和部署阶段。未来20年，欧盟需要围绕统一的战略研究、创新和投资议程开展大规模研究和创新活动，使低碳和零碳解决方案在经济上切实可行。

在基础研究（新理念、深入理解）、应用研究（将理念从实验室引入构建原型）、工业创新和部署（不断改进技术及其用途）以及社会经济研究、社会创新方面需要进行投资，以吸引公民和消费者参与气候中性经济的转型。研究、创新和教育形成一个生态系统，共同创造可持续财富、就业机会、发展和社会进步。

欧洲在全球研究领域发挥着积极作用，欧洲企业在研发方面进行了大量投资，推动了产品、流程、组织和营销创新。欧盟将鼓励欧洲发展强有力的工业基础，以支持向清洁能源过渡，助力欧洲工业成为可持续和资源高效的商业模式、产品和服务的全球领导者，从而成为全球的典范。这种领导地位将赋予欧洲一种竞争优势，使欧洲不仅能够出口可持续产品，而且能够输出可持续技术和商业模式。

如今，欧盟GDP每年约有2%投资于能源系统和相关基础设施。为了实现温室气体净零排放，这一比例必须提高至2.8%（每年约5 200亿至5 750亿欧元，不包括与汽车相关的投资）。欧盟在2014—2020年的总预算中约有20%（逾2 060亿欧元）用于气候变化相关行动，欧委会建议在2021—2027年期间将这一比例提高到25%。即使对欧盟这样的发达经济体来说，这也是一笔可观的投资。这一转变预计能够刺激增长和就业，到2050年，对GDP的有益影响将高达2%。

欧盟通过研究基金“地平线欧洲”（2021—2027年临时预算为1 000亿欧元）、创新基金（隶属于欧盟排放交易体系）、InvestEU基金（2021—2027年）、战略能源技术计划（一个政府-产业研究平台）和隶属于欧洲区域发展基金项目、临时预算为410亿的智能专业化战略，为研究和创新提供支持。其中，“地平线欧洲”包括用于能源、气候和交通领域的150亿欧元，主要研究这些领域的关键技术和解决方案；包括用于食品和自然资源的100亿欧元，更高效的粮食系统和通过可再生生物资源将废物转化为价值并取代化石燃料的生物经济，可为最新的生物经济战略及其行动计划所强调的减缓气候变化做出重大贡献。

此外，让欧盟走上气候中性之路所需的大部分投资将来自个人或私营企业，公众资金的介入可以解决财政资金紧缺的问题。欧盟已在为这一广泛的投融资挑战做准备：（1）2015年成立的欧洲战略投资基金（EFSI）将在未来3年内增加至少3 150亿欧元的投资，为商业和基础设施项目提供210亿欧元的担保。EFSI得到了扩展，现在的目标是将5 000亿欧元投资于战略基础设施和企业，这些投资中的很大一部分将用于打造低碳的资源高效的经济。（2）InvestEU计划汇集众多欧盟金融工具，以进一步促进投资、创新和就业。该计划建立在EFSI取得成功的基础之上，同时也从中吸取教训。InvestEU担保规模为380亿欧元，预计将带来6 500亿欧元的投资。这些资金中至少有30%将用于气候行动。（3）欧盟委员会的可持续增长融资行动计划（APFSG）旨在进一步将资金与欧洲和全球经济需求联系起来，以造福地球和社会。该计划包括三个目标：重新调整资本，使其流向绿色投资方向；管理气候变化、自然灾害、环境退化和社会问题造成的财政风险；促进金融和经济活动的透明度和长期性。

转型途径和战略重点

这一战略为欧洲在21世纪中期过渡到温室气体净零排放经济体提供了若干解决方案。这些选择将彻底改变我们的能源系统、土地和农业，使我们的工业结构、运输系统和城市实现现代化，并进一步影响我们社会的所有活动。在这一点上，公民起着重要作用。只有人们以消费者和公民的身份积极参与其中，才能解决气候变化问题。转型是否成功还将取决于我们的社会如何关照好在这一转变过程中那些更易于受此影响的人。

按照设想，实现气候中性温室气体净零排放和欧盟愿景有许多途径，所有这些途径都具有挑战性，但从技术、经济、环境和社会角度来看都是可行的。要实现这一目标，需要在一代人的时间内、在涉及所有经济的领域内进行深刻的社会和经济变革。按照竞争、包容、社会公平和多边欧洲路线原则，一些与可持续发展目标完全一致的战略重点应成为向气候中性欧洲过渡的指导方针：

通过七大战略协同行动来实现温室气体净零排放

加快向清洁能源过渡的速度，增加可再生能源生产，提高能源效率，改善供应安全，同时更加注重减少网络安全威胁，确保能源价格具有竞争力——所有这些都为我们的经济现代化提供动力。

认识并加强公民和消费者在能源转型中的核心作用，促进和支持消费者的能降低气候影响的选择，并使其获得改善生活质量的附加社会效益。

推广无碳、互联和自动化道路运输交通；推动多种交通方式发展，向铁路、水运等低碳交通方式转变；调整运输收费和税收，以反映基础设施和外部成本；利用先进技术和燃料解决航空和航运排放问题；投资现代交通基础设施，认识到改进城市规划的作用。

通过研究和创新提高欧盟的工业竞争力，实现数字化和循环经济，从而限制新的物质依赖性增长；开始大规模测试突破性技术；监测对欧盟贸易条款的影响，特别是对能源密集型行业和低碳解决方案供应商的影响，确保吸引低碳行业的竞争性市场正常运行，并按照国际义务减轻可能导致碳泄漏和不必要工业转移的竞争压力。

推广可持续生物经济，使农业、畜牧业、水产养殖业和林业生产多样化，在适应气候变化的同时进一步提高生产力，保护和恢复生态系统，确保自然土地、水产和海洋资源的可持续利用和管理。

加强基础设施建设，使其不受气候变化的影响。通过智能数字和网络安全解决方案满足电力、天然气、供暖和其他能源网络的未来需求，从地方一级部门开始与主要的产业、能源集团进行整合。

加快对众多零碳解决方案的近期研究、创新和创业，巩固欧盟在全球的领导地位。

调动和引导可持续金融和投资，吸引“耐心”资本（即长期风险资本）的支持；投资绿色基础设施，尽量减少滞留资产，并充分挖掘单一市场的潜力。

对未来10年及以后的人力资本进行投资，通过能够对不断变化的工作需求做出快速响应的培训系统，为当前一代和后代提供最好的必备技能（包括绿色技术和数字技术）教育和培训。

将促进增长和支持增长的重要政策，如竞争、劳动力市场、技能、凝聚力政策、税收和其他结构性政策，与气候行动和能源政策相结合。

确保转变具有社会公平性，欧盟政策与成员国、地区和地方政府政策互相协调，使这一转变管理有度、公平公正，让所有地区、社区、工人和公民齐头并进。

继续为国际社会做贡献，让所有其他主要和新兴经济体都参与进来；继续创造积极势头，强化全球气候目标；在制定长期战略和执行有效政策方面分享知识和经验，以共同实现《巴黎协定》目标。预测并积极应对地缘政治变化（包括移民压力），加强双边和多边合作伙伴关系，通过对气候问题的重视和投资，为第三国的低碳弹性发展提供支持。

为长期转型设立赋权框架

在很大程度上，欧委会探索的备选方法和措施的制定将取决于其最初部署的速度、公民积极参与过渡的程度、公众对某些低碳和无碳技术的接受程度以及能够以多快的速度达到足够的规模。因此，有理由制定适当的政策和一个有利于促进这一变化的赋权框架——投资建设一个可持续社会。这一框架应考虑到塑造欧盟经济和社会未来的所有主要趋势，如气候变化和环境、数字化、老龄化和资源效率。

对社会经济的影响

无论是现在还是未来，能源缺乏都将是人类面临且须解决的基本挑战。欧盟将继续确保能源和气候政策、研究与创新、投资、产业政策和社会凝聚力政策等的实施，稳步向去碳化未来前进。欧委会还将包括向清洁能源转变在内的气候行动纳入其资助方案的“主流”，并使所有其他政策领域联合起来支持这一转变。但在这一过程中，就业、教育和健康领域均可以做更多的工作来为公民提供支持。

在研发方面，欧盟的项目会支持零碳技术创新；在刺激金融业变革的过程中，欧委会的可持续增长融资行动计划将创建必要的框架，以支持首先在欧盟兴起、继而在全球范围内开展的绿色投资运动；在社会方面，为确保转型的公平性和包容性，欧盟将继续为受转型影响的地区和社区提供支持。

这一转变还需要公民和消费者有更强的意识，给予他们更大的权力和鼓励。公民越来越关注气候变化及其后果，但他们需要做好准备，就交通和消费选择做出明智决定，包括旅行方式、生产和消费能源方式以及他们建造和翻修房子的方式。社会公平的环境税收和碳定价体系也应在引导转型方面发挥重要作用。只有当公民接受变革，并将其视为有益于自己和子女生活的变革时，才能顺利实现零温室气体经济。

由于约75%的欧盟人口居住在城市地区，城市及其居民在减少温室气体排放等方面可以发挥关键作用。低碳城市交通，尤其是减少空气污染和噪声的措施，将改善城市环境的生活质量。城市规划、当地公共交通、安全的自行车道和步道、新的运输技术、汽车和自行车共享等“交通服务”，以及远程工作等替代工作计划，都将改变人或物品从一个地方转移到另一个地方的方式。

智能和节能建筑也将有助于提高人们的生活质量并减少能源成本。要实现较高的建筑翻新率，必须有足够的金融工具来克服当前的市场失灵状况，还要有足够多具备技能的劳动力和较强的负担能力，这些都至关重要。消费者的参与将是这一进程中的关键因素。

面对农业和林业产品需求的增长和变化，农村地区在面临农村人口下降的情况下，必须保有足够熟练的劳动力来应对这些挑战。需要进一步促进生物经济，促进生物能源的生产，这将影响土地的利用并使农业生产多样化。

雄心勃勃的气候行动有助于改善空气质量，有利于保护生物多样性，欧洲也可以从更具创新性，更具活力、竞争力和包容性的经济中受益。欧洲将大幅减少对化石燃料的依赖，使经济不容易受能源危机的影响。向气候中性经济体转变并不完全只关乎未来的气候变化，还关乎我们的日常生活，关乎我们工作、使用交通工具和共同生活的方式。

下一步

通过提出这一战略愿景，欧洲决策者、利益相关方和广大公民能够展开一场彻底的辩论。为使欧盟国家元首在2019年5月9日于锡比乌举行的特别首脑会议上为塑造欧洲的未来做好准备，所有相关的理事会都将就各自政策领域对总体愿景的贡献进行广泛的政策辩论。与此同时，2019年上半年，欧委会将以开放和包容的方式向所有欧盟成员国就深层次的经济转型和深刻的社会变革展开辩论。各国议会、企业、非政府组织、城市和社区，以及广大公民和青年都应参与公民对话，讨论欧盟在长期有效实现《巴黎协定》温度目标方面的贡献以及如何实现这一转变。越来越多的地区、城市和商业协会正在制定自己的2050年愿景，这将丰富辩论，并有助于确定欧洲应对全球气候变化挑战的方案。有了这场知情辩论，欧盟应该能够在2020年前向《联合国气候变化框架公约》提交一项宏伟战略，同时为欧盟未来的气候和能源政策确定方向。

资料来源 ec.europa.eu