生态优先 大保护促进绿色大发展

本刊记者 李 军

一区（北部生态区）

充分发挥粤北山区的生态优势，打造天蓝地绿、山清水秀、环境优美的绿色广东（资料图片）

坚持生态优先，严控开发强度和产业准入门槛，加强生态保护和修复，筑牢全省绿色生态屏障是政府工作报告中对建设北部生态发展区的定位。粤北地区作为全省最大的森林资源库和生态屏障，如何在高水平保护的前提下实现绿色发展？来自北部生态发展区各市的代表和政府官员就此各抒己见。

以高水平保护促进协调发展

“一核一带一区” 中“一区”将会呈现出什么样的发展格局？区内各地市市委书记在审议发言时说出了心目中的愿景。

“加快构建‘一核一带一区’区域发展新格局，是省委、省政府立足新时代广东改革发展大局，统筹珠三角和粤东粤西粤北地区协调发展的重大战略部署，清远必须抓住这一新的战略机遇。”“政府工作报告中提出要建立生态补偿机制，将使清远真正从保护者变为受益者。郁郁葱葱的南岭生态，就是我们最好的资源，是我们今后用资源、用生态转变成为经济发展优势的一个非常重要环节。”省人大代表、清远市委书记郭锋阐述了清远的发展前景。他认为，清远必须把握北部生态发展区的功能定位，全力牢筑生态屏障，充分发挥生态优势。要以改革的精神促进“一区”的发展，强化改革攻坚力度，努力把“短板”变成“潜力板”，以高水平保护实现高质量发展。

省人大代表、云浮市委书记黄汉标表示，云浮必须紧扣北部生态发展区的功能定位，坚持“生态立市”“绿色崛起”的发展理念，着力推进产业与生态相融合，充分挖掘和利用云浮生态资源优势，最大限度把生态优势转化为发展优势。突出抓绿色发展，着力打造粤北生态建设发展新高地。

有舍才有得。省人大代表、韶关市委书记李红军认为，作为华南地区的老工业基地，韶关市在产业转型和发展上，要采取市场化和法治化的手段，坚决淘汰高污染高耗能高排放的产业和企业，大力发展先进装备制造、生物医药、大数据等产业，加快新旧动能转换。“我们要严格把好产业的准入关口，坚决不能‘捡进篮子都是菜’，要制定生态发展区的产业准入目录，着力引进培育与生态发展区相契合、高成长性、高技术性的新兴支柱产业。”

“河源市要尽快制定行动方案，走出一条生态河源、现代河源相得益彰发展新路。”省人大代表、河源市委书记丁红都表示，河源市具有双重属性：既有1.2万平方公里属于北部生态发展区，又有3 000多平方公里的重点发展区；既有“区”的本质，也有“核”的特质。为此，河源要充分发挥粤北山区的生态优势，打造天蓝地绿、山清水秀、环境优美的生态河源；又要充分发挥珠三角地区的地缘优势，打造产业兴旺、经济发达、人民富裕的现代河源，构建生态、现代协同发展的新优势。在构建“一核一带一区”区域发展新格局上，既要守好生态之“本”，还要努力打造现代之“魂”。

“结合梅州实际，我们要走好绿色发展之路，深化‘两带’建设，建设‘三宜’城市，改善四个重点民生，构建‘五星争辉’格局，实现美丽与发展共赢。”在明确梅州的定位后，省人大代表、梅州市委书记陈敏特别为生态保护划重点，“梅州市将坚持把生态保护摆在优先位置，以生态功能区为引领，建立生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单管控体系，强化以生存线、生态线、保障线管控为保障的国土空间开发保护体系，确保重要生态空间的生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，不断夯实生态基础，守好生态底线，推动生产生活生态空间合理布局、有机融合，努力创建享誉全国的生态高地。”

内行人说内行话。不少代表根据自己的工作特点切入到对建设生态发展区的讨论。

省人大代表、省人大环境与资源保护委员会副主任委员黄诚宽提出应分期逐步将北部生态发展区生态公益林补偿标准提高至全省林地平均租金水平和制定有别于“一核一带”的北部生态发展区政绩考核体系。

省人大代表、团省委书记池志雄建议，逐步加大对北部生态发展区的投入，不仅仅是加大对医疗、教育等民生事业的投入，还要大力支持北部生态发展区引进青年人才，吸引更多的青年人才到北部生态发展区干事创业。

来自教育战线的省人大代表朱庭通关注基本公共服务均等化的问题。“与珠三角等发达地区对比，生态发展区的基本公共服务水平和服务标准仍然较低。以韶关为例，在涵盖基本公共服务均等化十个领域方面，有55个服务项目尚未完全实施，预计资金缺口达388.48亿元，其中公共教育就达74.15亿元。”他建议，省逐步建立健全北部生态发展区公共服务均等化机制，进一步加大对北部生态发展区基本公共服务均等化的投入力度，在税收分成、转移支付方面，实行“一区一策”，重点向北部生态发展区倾斜。通过输血和造血，提高北部生态发展区基本公共服务保障能力，使北部生态发展区基本公共服务达到全省平均水平。

山水林田湖草生态保护修复是粤北生态保护的重要组成部分，省人大代表、律师陈小雄呼吁省协助解决国家山水林田湖草生态保护修复试点配套资金。同时由省牵头制定粤北山区山水林田湖草生态保护修复规划。还要按照生态文明战略布局要求和粤北山区山水林田湖草生态保护修复的需要，制定粤北生态发展区产业发展中长期规划，从产业政策、用地政策、财税政策、金融政策、政府服务等层面，引导符合生态发展区生态保护开发和利用的产业到粤北山区发展。

“粤北地区，山好水好，但生态系统比较脆弱。即使在引进生态发展项目的时候，也应充分考虑到当地的生态环境系统容量。”省人大代表、清远市环境保护宣传教育中心高级工程师刘艳文建议，省政府要对“一区”的发展提供更详细的指导，比如，出台“一区”生态发展项目的准入负面清单，让生态发展区有明确的指南。

必须在实践中细化北部生态发展区建设措施。来自基层的人大代表为此频频支招。

作为一名基层农技人员，省人大代表黄美聪对于如何发展以现代农林业为主的生态产业情有独钟，她在提出了三点对策：粤北山区发展“富硒农业”具备优良的条件和发展前景，应大力推动富硒种植技术和产业发展，通过做大休闲农业、智慧农业实现富民兴村。加强对粤北地区的农田基本水利建设扶持力度，使山区农田水利基础设施得到维修。利用好现有的农村科技推广服务站人员，加强技能培训，提升服务能力，培养爱农村、懂农业农民的技术队伍，构建新型的乡村助农服务体系。

（资料图片）

对于农村环境整治压力，来自农村的基层代表感受最深。省人大代表、连州市三水乡左里村大坦村民小组组长邓胜华提出，要在水源污染防治方面加大力度，落实专项资金，持续开展水源保护区的污染防治工作。此外，省政府继续保持农村垃圾处理专项资金制度不变，加大奖补支持力度，增加农村保洁、垃圾处理专项资金。

与邓胜华持有类似观点的还有省人大代表、家庭农场场主郑桂林，“省政府要加大对农村生活垃圾收集处理投入力度，每年安排粤东西北县（市、区）人均100元的省级财政专项资金，以保障粤东西北地区农村生活垃圾的分类收集处理，实现城乡共同发展。”他说道。

高质量的发展离不开高质量的交通，而粤北山区的发展长期受制于落后的交通状况。“政府工作报告提到要大力推动基础设施补短板，乡村公路尤其是粤北山区的乡村公路确实是个大短板。以连南为例，还有230公里的山村公里至今没有硬底化，严重制约了民族地区的发展，现在省给民族地区山村公路建设的补贴是每公里18万元，目前，山区公路建设资金实际上已经达到每公里50万元，省的财政补贴远远不足。”说到激动处，省人大代表、来自连南瑶族自治县的房玉红现场展示了一张张山村公路的放大图片，“请大家看看，这就是我回家要走的‘公路’。”她呼吁，省加大扶持力度，将粤北山区村道建设的补助标准提高到每公里30万元。

新思路 新机制 新方法

大会期间，省人大代表提出了近20条涉及北部生态保护区方面的书面建议。这些建议各有侧重，却始终紧扣高水平保护与高质量发展的主线。

粤北生态特别保护区是北部生态发展区的核心区域也是重点保护对象，乳源瑶族自治县南水湖湿地公园管理处副主任李建宏代表对如何实现高水平保护情有独钟，他在《关于粤北生态特别保护区社区共建共管的建议》中提出了保护工作的新思路──社区共建共管。

合理制定社区人口管控措施。粤北生态特别保护区实行“只准迁出，不准迁入”的社区人口总体管控策略，施行“总量控制，自然减员，鼓励和引导自愿搬迁”的社区人口差异化管理方式。

合理制定设施与产业退出政策。保留传统种植业、传统养殖业、生态旅游业，让其他不符合本功能区主体功能的产业逐步退出。

加强社区民生保障。加大省级财政对粤北生态特别保护区等北部生态功能区转移支付力度，建立财政投入为主的多元化资金保障机制，探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式，引导社会资金投入生态特别保护区建设。

紧密结合乡村振兴开展建设工作。将保护区原住民搬迁安置和贫困村扶贫攻坚同步展开，统筹利用贫困村扶贫资金和农村危旧房改造、乡村道路、美丽乡村等乡村振兴建设资金，重点建设特别保护区范围内贫困村。

确保社区真正参与共建共管。在社区建设过程中要充分调动社区居民和公众的积极性和创造性。可以由保护区管理机构、政府机构、社区居民、科研机构等多种成分组成共管组织，通过共同决策、共同保护、培养共同参与意识来解决生态保护与社区发展之间的矛盾。

加强社区共建共管立法保障。目前，我国自然保护区社区共建共管作用没有很好地发挥应有的作用，一个重要的原因就是法律保障机制不完善，主要体现在一是没有专门法律条文落实社区共建共管资金，二是缺少对社区共建共管的激励制度，三是没有落实野生动物对区内居民人身财产安全造成损害的补偿机制。因此，有必要科学制定和完善各种保障制度，扫除生态保护与社区发展阻碍因素，真正让粤北生态特别保护区成为资源永续利用的典范。

连山壮族瑶族自治县位于粤、湘、桂三省（区）结合部南岭山脉的深处，作为县长，冯红云代表对建立区域生态补偿新机制有着深刻的认识和强烈的诉求，她在《关于建立健全省区域生态补偿体制机制的建议》中提炼出6方面对策。

实施单位生产总值能耗财政奖惩制度。从2019年起，省财政对市、县(市)实施单位生产总值能耗财政奖惩制度。各地单位生产总值能耗每比上年降低1个百分点，奖励50万元，其中降幅超过全省平均降幅部分，每1个百分点再奖励100万元。各地单位生产总值能耗每比上年提高1个百分点，扣罚100万元。

完善出境水水质财政奖惩制度。从2019年起，省财政对部分地域出境水水质实行奖惩制度。对国家重点生态功能区、省生态发展区，出境水水质按Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类占比，每年每1个百分点分别给予180万元、90万元、45万元奖励，出境水水质按Ⅳ类、V类占比，每年每1个百分点分别扣罚90万元、180万元。对其它市、县（市），出境水水质按Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类占比，每年每1个百分点分别给予120万元、60万元、30万元奖励，出境水水质按Ⅳ类、V类占比，每年每1个百分点分别扣罚30万元、60万元。对上述市、县（市），Ⅰ类水、Ⅱ类水、Ⅲ类水占比比上年提高的，每1个百分点分别奖励1 000万元、500万元、250万元；Ⅰ类水、Ⅱ类水、Ⅲ类水占比比上年下降的，每1个百分点分别扣罚1 000万元、500万元、250万元。

完善森林质量财政奖惩制度。从2019年起，省财政对部分地域森林覆盖率、林木蓄积量实行奖惩制度。对国家重点生态功能区、省生态发展区，森林覆盖率每高于全省平均水平1个百分点，奖励300万元；林木蓄积量每比上年增加1万立方米，奖励75万元，每比上年减少1万立方米，扣罚75万元。对其它市、县（市），森林覆盖率每高于全省平均水平1个百分点，奖励200万元；林木蓄积量每比上年增加1万立方米，奖励50万元，每比上年减少1万立方米，扣罚50万元。

提高生态公益林分类补偿标准。2019年起，将国家重点生态功能区、省生态发展区生态公益林补偿标准提高至100元/亩，其中自然保护区林补偿标准提高至150元/亩。

完善生态环保财力转移支付制度。从2019年起，生态环保财力转移支付资金挂钩“绿色指数”（包含林、水、气等反映区域生态环境质量的因素）进行分配，由各市、县（市、区）统筹用于生态保护和绿色产业发展。

实行“两山”建设财政专项激励政策。2019—2022年，省财政实行“两山”建设财政专项激励政策，通过竞争性分配方式确定扶持范围。对国家重点生态功能区、省生态发展区，实施“两山”（一类）财政专项激励政策，每年分别给予1.5亿元激励资金。对其它市县（市、区）实施“两山”（二类）财政专项激励政策，每年分别给予1亿元激励资金。4年财政专项激励政策实施结束后，对未完成考核目标的县（市、区），相应扣回财政资金。

规划要落到实处，在执行过程中往往会碰到各种“意外”因素，需要因地制宜采取各种解决问题和矛盾的新方法。阳山县兴达蚕业有限公司经理何镜新代表经常往来位于各处山区的养蚕基地，他从基层工作者的视角提出了《关于粤北生态特别保护区规划建设的意见和建议》。

划“红线”不能“图上作业”。建议划定保护区“红线”时，多到基层镇村调研、走访，听取线边群众意见建议，根据实际情况对相关功能分区作局部微调，实现精准划线，努力在保护区需要与群众生产生活实际需求之间找到最佳契合点和“线路”。如英德市反映：该市市区目前常住人口约27万，规划在2035年达到50万，现有饮用水水源将不能满足需要，因此，其饮用水备用水源地不宜纳入保护区。

要预防人口搬迁出现“水土不服”。对核心保护区人口搬迁提三点建议：一是参照国家修建大中型水库的移民办法，切实优化居住环境、生产方式和生产要素、移民补偿等政策，予以一次性妥善安置到位；二是人口搬迁过程中要充分考虑山区群众生活习惯和对山林的情感依赖，尽量就近安置，防止远迁后因“水土不服”产生回迁现象。

产业管制和退出不能“一刀切”。规划所涉及地区大部分为基础条件上相对较差的地区，“靠山吃山、靠水吃水”是当地经济发展的现实存在，因此，需要更深入地研究保护区产业问题，如避开对生态环境影响相对较小的采矿带、地热带和原规划开发的森林公园（如连州天湖森林公园）等，划定保护区除了要达到水源涵养、保护青山绿水目的，也要充分考虑当地利益诉求和发展前景。

财政支持要给力。对保护区出台系统的、力度足够的财政支持政策，加大对保护区的资金扶持力度。一是转移支付资金要能够弥补或高于因保护区划定，产业受限而减少的财政收入。二是建立生态补偿长效机制，补偿标准逐年提高不宜封顶，应远高于非保护区及其他保护区标准。既要考虑集体利益的补偿，也要考虑保护区内群众个人利益的补偿，比如保护区内的省级生态公益林补偿标准应提高至每年每亩100元以上。

要为产业发展规划预留空间。加强对保护区产业发展的规划引导，出台配套支持政策，支持保护区建立绿色支柱产业，实现绿色发展。如加大对生态利用区交通、能源、水利以及公共服务等基础设施建设的支持力度，特别是要为已经纳入规划，即将开展前期可研论证工作的韶柳铁路、韶贺高速等重大项目路线走向等预留空间，为长远的交通能源等设施建设和发展生态休闲旅游等产业创造有利条件。

管理体制机制应更明晰。一要明确保护区主管部门和地方政府的职责权责，对职权界定、费用分担、资金保障等应当予以顶层安排、细化，尤其是地方政府行使职责应予以资金保障。二要赋予保护区主管机构行政执法权，如设立森林公安派出所等，同时赋予一部分民生项目审批权，如区内群众饮用水、灌溉水用水审批，损坏道路维修审批等，方便保护区内群众生产生活。三要建立完善考核机制，完善以绿色GDP为主导的地方政府年度考核指标，明确保护区区内区外考核的实施主体、考核内容以及如何做好区内区外绿色指标的统筹核算等，切实建立生态环境保护激励机制，充分调动地方政府参与保护区工作的积极性。

找准定位 实现高质量发展

发展方向已经明确，需要的是用行动把蓝图变为现实。就落实政府工作报告中关于建设北部生态发展区的部署，省直有关部门负责人和相关地市的行政首长提出了各自的工作设想。

对于“一区”的发展定位，省发改委主任葛长伟明确，按照省委、省政府对“一核一带一区”发展格局的部署和意见，“一区”是粤北生态发展区，重点放在生态保护，共抓大保护，不搞大开发，通过加大省级财政的转移支付力度，按照总书记提出来的区域协调发展的三句话，着眼于提高区域基本公共服务水平，让生态发展区的群众能共享和“一核一带一区”大致相当的基本公共服务水平和生活服务水平。

实施差异化财政支持政策促进“一区”的保护与发展。省财政厅厅长戴运龙表示将推出以下措施：围绕构建“一核一带一区”区域发展新格局，省财政将通过完善与区域发展定位相适应的省以下财政体制，实施差异化的财政支持政策。对北部生态发展区、东西两翼、沿海经济带实施全覆盖的均衡性转移支付机制和县级基本财力保障机制，在此基础上不断保障财政转移支付的协调性和精准度，对北部生态发展区实行生态转移支付，与当地GDP财政收入发展脱钩，打造生态屏障。在完善跨区域重点项目资本金的负担机制方面，完善东西两翼的地区和北部生态发展区跨区域的基础设施重点项目资本金的负担机制，对国家和省统一部署在这些地区的高铁干线、高速公路、机场、港口码头、水利、生态环保等项目的资本金全部由省级全额承担，当地不用承担该支出责任。

“韶关要主动适应省功能区发展定位，积极打造北部生态发展区核心城市。”韶关市市长殷焕明表示，韶关将从多个方面协同推进产业生态化和生态产业化。落实产业园区三年提升计划，补齐基础设施、服务配套短板，承载高质量产业平台，加快莞韶园争创国家级高新区步伐，将华南装备园建设为珠江西岸先进装备制造产业带韶关配套区。落实科技企业三年倍增计划，推动工业企业进行智能化改造和建设技术研发中心，加强民营企业技术人员的培训，提升企业质量和效益。落实农业园区三年计划，打造100个现代农业产业园。大力发展生态旅游，推进文化和旅游的深度融合，系统改造景区景点，充分展现韶关生态文化、红色文化及禅宗文化的魅力。积极与粤港澳大湾区对接，为大湾区提供更优质生态产品，发挥韶关作为大湾区辐射全国的桥头堡作用，支持其建设。狠抓脱贫攻坚、农村二三产业发展和农村人居环境改造，力争乡村振兴工作走在全省前列。

就政府工作报告中“改造撤并一些‘小而散’的低效园区。因地制宜发展绿色低碳新型工业、现代化农林业、健康医养等生态产业，支持云浮等地建设南药基地。”云浮市市长王胜提出，云浮市将用好逆周期投资策略，抓紧谋划集成电路研发制造。从研发、制造、应用3个关键环节加快氢能产业布局。大力支持高性能电堆研发生产和终端产品应用推广，通过加快市场化应用拉动整个氢能产业发展。加快布局安全可靠信息产业。支持云浮建设安全可靠信息产业园，加快发展安全可靠信息产业。尽快打通农村物流“最后一公里”的瓶颈，支持物流企业从镇街延伸到乡村，带动农村电商发展。高水平建设南药基地。完善种植、提取加工等产业链，把南药产业发展成为高端产业。

“在推动经济稳增长的过程当中，我们会牢牢地把握北部生态发展区的地位，科学处理好保护与开发的关系，一方面要牢牢守好生态的红线，不断地夯实生态的基础，对生态区负面清单以内的产业严把准入门槛，不但是严把增量的门槛，对于一些重量的部分，当中的一些‘三高一低’不符合生态环保要求的，我们也会主动减量，尽管稳增长的压力很大，但是我们舍得拿出来几个百分点，推动主动减量，淘汰一些落后产能，淘汰一些高耗能、高排放的企业。另一方面，我们还要积极地在处理好保护跟开发的关系当中努力探索一条差异化、特色化的发展路子，与‘一核一带’有所区别、功能互补、相得益彰的路子，真正在高水平的保护当中实现高质量的发展。”梅州市市长张爱军如是说。■

高水平建设南药基地，完善种植、提取加工等产业链，把南药产业发展成为高端产业（资料图片）