中菲共同开发南海的机遇与挑战

摘 要 2017年8月16日，菲律宾方面证实总统杜特尔特已批准菲律宾在南海与中国进行联合勘探。这标志着中菲关系在历经多年龃龉后，终于在共同开发南海问题上迈出了重要一步。本文在回顾中菲共同开发南海的历史基础上，对菲律宾杜特尔特政府政策转向原因进行了分析，认为我国既要把握当前南海形势来之不易的良好局面，深化中菲海上务实合作，也要做好杜特尔特在重压之下政策反复的心理准备。

关键词 中菲 南海 杜特尔特政府

作者简介：卢嘉琦，武汉大学中国边界与海洋研究院硕士研究生。

中图分类号：D822                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.170

一、中菲共同开发南海历史回溯

“搁置争议，共同开发”，最早是由前国家领导人邓小平于1979年日本使者访华期间， 谈及解决中日东海及钓鱼岛问题所提出的构想。同年六月，经外交部公开发表声明，正式成为了中国解决同周边邻国间领土和海洋权益争端的立场。其基本内涵是，以“主权在我”为前提，对于存在领土争议的地区，暂时搁置争议，并进行资源共同开发，通过合作增进相互了解，为最终解决主权归属创造条件。

“搁置争议，共同开发”在南海问题上首次提出，就是在中菲两国之间。1986年6月，邓小平在会见来访的菲副总统萨尔瓦多·劳雷尔时指出，“南沙群岛属于中国”，针对中菲之间的分歧，“可以先搁置以下，先放一放。”1988年4月，邓小平会见菲总统科拉松·阿基诺时重申“对南沙群岛问题，中国最有发言权。南沙历史上就是中国领土，很长时间国际上对此无异议”，以及“从两国友好关系出发，这个问题可先搁置一下，采取共同开发的办法”。

然而在实际情况下，由于南海丰富自然资源的吸引，以及美国在背后的支持，菲方凭借地缘优势，不断加紧对南海岛礁的侵占以及油气资源勘探工作，九十年代曾多次在南海地区制造摩擦，并未展现出足够诚意。直到阿罗约总统执政前期，中菲关系才开启短暂的“蜜月期”，2005年3月14日，中国、菲律宾和越南的三家石油公司在马尼拉签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，该协议一度被视为南海“搁置争议，共同开发”的重要成果。但好景不长，该协议于2008年仅完一阶段工作后就遭到废止。

奥巴马上台后，提出了遏制中国的“重返东亚”和“亚太再平衡”等战略，中美在南海问题上的矛盾升级。时任菲总统的阿基诺三世，不断强化美菲同盟关系，甘做美国介入南海事务的“马前卒”，在南海地区兴风作浪，加剧地区紧张局势。在阿基诺执政期间，曾发生菲律宾海巡军警枪杀中国台湾渔民事件，并单方面提起南海仲裁案，使中菲关系降至冰点，中菲共同開发南海更是无从谈起。

三十余年来，中方在与菲律宾共同开发南海的问题上，一直保持积极的态度，面对菲方在南海地区的挑衅行为，中方始终坚持以和平的方式解决，为维护南海地区和平稳定做出了重大贡献。但由于菲方对待南海问题的错误举动，以及美国等域外国家从中干涉挑拨，中菲关于“搁置争议，共同开发”的美好构想始终流于表面，并未收获实质性进展。从中菲两国角度来说，菲律宾一贯不合作的态度，是造成这一结果的直接原因。

二、杜特尔特政府政策转向原因分析

阿基诺政府破坏南海和平稳定的行为，不仅使菲律宾承受了来自中国方面的巨大压力，还遭到了东盟内部及世界其他地区热爱和平国家的孤立，严重损害了菲律宾的国家利益。因此，在素以务实著称的杜特尔特上台后，迅速采取措施修复与中国的关系，中菲两国共同开发南海问题由此出现转机。

从国家利益出发，是杜特尔特政府政策转向的根本原因。最直接的利益考量是菲律宾对油气资源的需求，菲律宾是石油进口大国，国内产量并不能满足经济发展需求。另据资料显示，菲律宾重要的油气资源产地马兰帕亚（Malampaya ）油气田，将会在十年左右面临枯竭，而该油气田正供应着吕宋岛每年1/3的需要。因此，菲律宾非常希望同中国在南海进行油气资源合作开发。而从长远的利益来看，在南海问题上与中国搞好关系，能获取中国资金支持，并扩大两国经贸往来，这符合菲律宾长期发展需要。例如目前，中国在菲律宾投资了如棉兰老岛铁路、奇科河大坝等多个基础设施建设项目，为菲律宾经济长期稳定发展注入活力。

中美两国在南海地区影响力的变化，是杜特尔特政府政策转向的直接原因。中国在南海地区和东南亚的影响力不断增强，美国的影响力相对减弱，已是目前公认的事实。一方面是中国一带一路倡议给东南亚所带来的发展和机遇，另一方面则是特朗普上台后政策转向与退出TPP给其东南亚盟友所带来的迷茫和失望。这使杜特尔特认识到，继续充当美国搅局南海的“抓手”不会获得好处，而与中国合作共赢，共建“和平、友谊、合作”南海，才是菲律宾正确的发展之道。

中国与东盟关系取得突破进展，为杜特尔特政府政策转向创造环境。近日在第50届东盟外长会上，中国和东盟正式通过了《南海行为准则》框架，中国与东盟国家关系发展再上新的台阶。维护南海地区的和平稳定、加强与中国合作成为了东盟成员的基本共识，南海地区迎来了来之不易的良好局面。菲律宾作为目前东盟的轮值主席国，正好能够借此机会，突破一些阻力，与中国在南海共同开发问题上有所突破。

三、杜特尔特政府会面临的挑战

虽然中菲共同开发南海迈出了重要一步，但结合历史经验与现实情况来看，注定不会一帆风顺，杜特尔特政府仍会面临国际国内的诸多挑战。

首先是来自于国际方面的挑战：

一是美国的压力。目前中菲关系进展迅速，得益于特朗普政府上台后其南海政策的模糊以及美菲关系的疏远，然而就这两点来说，未来不会如目前般乐观。一方面来说，美国的南海政策目前只是暂时缺位，近来美军动作频出，表明了特朗普政府绝不会就此放手，未来中美就南海的博弈将不断升级，届时菲律宾将如何自处？而另一方面，美菲同盟虽然疏远，但仍坚固。菲律宾的安全保障建设与美国的武器、培训、后援支持等密不可分，美国在菲律宾仍保留着军事存在，美国还是菲律宾重要的贸易伙伴和投资来源。因此杜特尔特政府绝不可能完全摆脱美国干预，放手与中国合作开发南海。

二是来自东盟内部其他成员的压力。东盟作为一个较为松散的国际组织，其成员内部存在诸多利益分歧，尤其是针对中国和南海问题，南海权利声索国与非声索国、权利声索国之间都存在矛盾。在最近东盟外长会议就《南海行为准则》框架的讨论过程中，就曾出现不一致的声音。菲律宾作为东盟轮值主席国，率先开展与中国共同开发南海，必然引起其他成员的关注，如何顶住压力进行共同开发、如何在共同开发问题上成为其他成员的的表率、如何取得共同开发实质性进展、如何探索成功的共同开发经验等等，都是杜特尔特所要承受的压力。

其次是来自国内的挑战。杜特尔特政府会面临来自军方、其他党派、国内立法与民间舆情这四方面挑战：

从军方角度来说。如前文所提，美国把控着菲律宾的军事建设，所以军方内部存在着大量的亲美派。而目前菲律宾国内并不稳定，面临着毒贩、恐怖主义、分裂势力多重威胁，再加上军方曾有发动政变的“前科”，所以杜特尔特不会过于亲近中国而得罪军方。

从其他党派来说。虽然菲律宾名义上是民主政体，但其国内诸多党派则是依靠宗族和利益结成的共同体，其中不乏与美国存在大量利益联系的亲美派，这些党派从自身利益的角度出发，在针对共同开发问题上存在分歧。如何平衡国内利益、弥合矛盾、维护政权稳定，也是杜特尔特将要面临的重要挑战。

从国内立法来说，中菲共同开发南海会受到菲律宾国内立法的掣肘。目前菲律宾实行的《1987年宪法》对于菲律宾专属经济区内的共同开发有着严格的约束，涉及开发区选址、利益分配、开发规模等诸多具体事项。7月26日，菲律宾高院的安东尼奥·卡皮奥法官就曾表态，“杜特尔特总统不能为了和北京提升关系，而让渡菲专属经济区的任何部分”。由此可见，如果杜特尔特在实际操作中稍有不慎，就会违反法律，招致政治危机。

从民间舆情来说，目前菲律宾国内的舆情仍对中国存在很强烈的不信任感，菲国民天然对美国存在好感。再加上多年来中国威胁论的渲染与南海问题上民族情绪的挑动，菲律宾民间对中菲合作与一带一路仍存在质疑，所以未来杜特尔特政府在与中国的合作中，很大程度上会受到民意的影响。

四、中国所应保持的态度

维护南海地区的和平与稳定、将强互信与合作，符合中菲两国的共同利益，中方也乐于得见中菲两国在共同开发南海的问题上取得突破性进展。但中国还是要对中菲共同开发南海的前景保持清醒审慎的态度。一方面既要把握当前南海形势来之不易的良好局面，深化中菲海上務实合作，使中菲合作开发南海能够取得实质性突破。

另一方面则要时刻关注菲律宾国内外动向。鉴于国内外存在诸多挑战，杜特尔特政府能否顶住压力，保持目前势头，现在来说还是一个未知数。菲方在中菲合作过程中，也曾出现过迫于国内压力而政策转向的历史。例如阿罗约执政时期，就迫于国内外压力，终止中菲越合作协定，并不顾中方的反对，强行通过了《领海基线法》，将中国部分南沙岛礁纳入其领土之内，严重破坏了两国曾经的友好关系。因此我国也要做好杜特尔特在重压之下政策反复的心理准备。

总之，中菲共同开发南海取得良好开端固然可喜，但真正实现“搁置争议，共同开发”仍然任重道远。

参考文献：

[1]冯雷.中菲共同开发南海再进一步，三十多年来破局关键何在.澎湃新闻：http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1744652.访问时间：2017年8月25日.

[2]中国外交部网站：2017年8月16日外交部发言人华春莹主持例行记者会.http：//www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1485207.shtml.访问时间：2017年8月25日.

[3]中华人民共和国驻驻菲律宾大使馆经济商务参赞处网站.http：//ph.mofcom.gov.cn/.访问时间：2017年8月25日.

[4]Prashanth Parameswaran， “The Danger of China-Philippines South China Sea Joint Development.” The Diplomat. 2017年8月25日访问.http：//thediplomat.com/2017/07/the-danger-of-china-philippines-south-china-sea-joint-development/.