对发展政府引导基金的思考和建议

(西安交通大学经济与金融学院 陕西 西安 710000)

政府引导基金是由政府设立的政策性基金，目的在于扶持创业投资(以下简称“创投”)企业发展，引导社会资金进入创投领域，其本身不从事创投业务。政府引导基金设立主体是政府，主要发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，按市场化方式运作，而非无偿补贴等形式，同时引导基金存在政策导向，与商业性基金不同。创投企业多为风险投资机构，政府引导基金以“母基金”的形式参与投资，而非直接投到创投企业。与政府风险投资基金相比，政府引导基金不直接参与投资，其目的在于促进本国企业创新发展，运作模式也存在显著差异。数据显示，至2016年底我国设立的政府引导基金已达901只，总规模超2万亿元。政府引导基金可为创投企业提供多种便利，在推动经济社会发展方面取得明显成效。但政府引导基金面临双重代理问题，政府与风险投资家、风险投资家与企业家之间的代理矛盾日益突出，同时在引导基金发展过程中也存在诸多影响基金运作效率的问题，如何从多环节着力，推动政府引导基金持续健康发展已成为研究热点。

一、我国政府引导基金的发展现状

目前，我国政府引导基金已历经初步探索阶段、快速发展阶段和遍地开花阶段等不同时期。2002～2006年是我国政府引导基金的初步探索阶段，2002年成立的中关村创投引导资金是我国首家政府引导基金。至2005年国家出台了《创投企业管理暂行办法》，确立了引导基金的法律地位、设立方式及其作用，至2006年底已设立引导基金6只，总规模近40亿元。2007～2008年政府引导基金进入一个较快的发展阶段，国家财政部、科技部制定了《科技型中小企业创投引导基金管理暂行办法》，进一步规定了该类型企业创投引导基金的资金来源、设立目的、引导方式、运作原则及管理方法等细则。至2008年10月，发改委、财政部和商务部联合出台《关于创投引导基金设立与运作的指导意见》，详细阐释了国家引导基金的概念、运作原则、运作方式等，并对设立目的、资金来源、监督指导、运营管理和风险防控等问题进行了明确要求。2010年、2011年相继印发或制定的《科技型中小企业创投引导基金股权投资收入收缴暂行办法》《新兴产业创投计划参股创投基金管理暂行办法》等有关文件进一步明确了国家引导基金的投资范围。自此，国家引导基金进入繁荣发展时期，2009～2013年我国共设立150只政府引导基金，总规模超700亿元，不仅设立形式日益多样化，设立主体也逐渐延伸至地市甚至区(县)级，政府引导基金的发展进入全面开花阶段。

二、我国政府引导基金运作过程中存在的问题及对策

(一)政府引导基金运作过程中存在的问题

随着政府引导基金设立数量的不断增加，资金规模不断扩大，制约其发展的相关问题也随之凸显，需结合当前阶段的具体国情及引导基金的运作特点进行分析，以促进政府引导基金持续健康发展。目前，影响政府引导基金运作效率的主要因素有以下方面：

(1)目标协调存在矛盾。政府引导基金不以追求盈利为目的，在不遭受损失的前提下保本微利即可，入股参与的社会资本则在承受较大风险的基础上追求较理想的投资回报，因此二者在风险承受和盈利追求方面不可避免的存在冲突，主要体现在政策性目标和商业性目标协调存在矛盾。

(2)吸引社会资本的相关参与机制仍有待完善。吸引社会资本是政府引导基金发挥引导作用的重要表现，政府出资发挥示范作用，同时被投资项目应能为参与投资的社会资本带来一定回报，这样才能激发投资人参与投资的积极性。如投资限制条件过多，或投资项目不能带来预期回报，则会影响资本参与的积极性。但在实际运作中，存在管理体制不顺、多重管理或各自为政等现象，这对政府引导基金的运作和社会资金参与都产生了负面影响。

(3)基金运作的绩效考核和市场化机制尚不完善。目前，基金绩效考核体系尚不完善，在激励约束方面存在较多不足，同时政府干预过多，均在一定程度上影响了基金运作效率。

(4)缺乏专业化管理人才。目前我国从事政府引导基金管理运营方面的人才储备有较大缺口，这在很大程度上制约了引导基金的发展水平，也加大了运作风险。

(二) 提升政府引导基金运作效率的相关对策

参考一些先进国家政府引导基金的运作经验并结合我国国情，可从优化宏观规划政策环境、健全运作管理机制等方面提升我国政府引导基金的运作效率和管理水平，主要对策如下：

(1)进一步完善整体规划及政策环境。对各类政府引导基金加强整合治理，合理控制投向及规模，对不同层级引导基金设立准入门槛，重视设计退出机制，为资金退出营造适宜的金融环境；设立引导基金时兼顾政策推动与市场需求，政府不缺位、不越位，促进政策性与市场化的统一，做到政府有所为，市场有其效，同时适当调整相关政策，优化投融资结构，吸引更多社会资金进入相关领域，建立完善的基金股权结构，促进财政资金与社会资本共同发展。

(2)完善关键运作管理机制。一方面政府引导基金应采取措施提高运作效率，获得充足的投资项目；另一方面还要妥善设计让利机制，不与民争利，以充分发挥财政资金的引导作用。进一步创新思路，吸引社会资金并与其共同成立子基金，建立并完善吸引社会资金参与的让利机制。在子基金的股权退出方面，政府应作出退出承诺，如子基金运作成功，政府承诺以股份优惠价格转让；如运作失败则共同承担损失，并给予风险补偿。例如采取“亏损保底”等形式设置最高亏损额度，其余由政府承担。选择子基金的管理公司时应综合考虑管理团队水平、管理业绩、引入的社会资金额度等多种因素，致力于建立完善的市场化运作机制，采用有限合伙制，充分发挥市场机制的作用。

努力完善基金绩效评价机制，建立全方位的绩效评估体系，在内部控制的同时加强外部监管，建立完善的年度绩效考核指标，有效利用评价结果，对存在问题者依法严肃处理。重视风险监测，建立并完善预警机制，严防隐性债务风险，构建涵盖政府、银行和基金管理公司的多维监管体系。重视培养专业化人才，建立人才引进机制，以人才促管理，鼓励优秀人才投身股权投资领域，促进政府引导基金健康有序发展。