佛山市基层社会治理创新的实践与思考

罗月红

（佛山科学技术学院统战部，广东佛山528000）

基层社会治理是最低一级的国家政权机关直接管理或与群众自治性组织相结合共同管理所辖行政区域内的基本公共事务的社会活动。亦指对社会生产和社会生活发生最直接关联的基础性社会体系实行规划、组织、协调、监督等管理职能的各种社会活动。［1］社会治理创新是指打破传统政府主导的管理模式，发挥社会组织、个人等积极作用，以共同的价值观维系社会结构稳定，推动基层社会治理体系的创新。佛山市作为南粤大地上踏改革开放之潮头兴起的一座新型大城市，创新基层社会治理仍是新时代下的重要课题。

一、基层社会治理创新的时代意蕴

从“社会管理”到“社会治理”是十八大以来的一个重要变化。“管理”与“治理”虽然只有一字之差，反映的却是基层治理从思路到行动上的创新。稳健的基层社会治理结构需要政府、基层组织、个人、社会力量等多方进行维系。社会治理的重点在基层，难点也在基层，创新还在基层。群众的基本需求和主要取向，往往在基层最先呈现出来。伴随经济转向高质量发展，以及城市现代化的发展，公民意识的增强，社会转型加速，市民对于公共服务的需求日益迫切，对于美好生活的向往愿望更为强烈。创新基层社会治理就显得尤为迫切。

（一）基层治理关联社会稳定

基层社会治理关联社会稳定。长期以来，一些地方的基层社会治理主要以维护社会稳定为着力点，对行政手段的依赖比较多，基层社会治理的综合成本也比较高。随着经济社会快速发展，基层社会治理遇到不少新矛盾、新问题，解决这些矛盾和问题需要加强基层社会治理的执法规范建设，营造良好的法治环境。十八届三中全会提出，要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。十九大报告指出：打造共建共治共享的社会治理格局。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。［2］切实把矛盾化解在网格内、把问题解决在社区里、把隐患消除在街道，从源头上减少影响社会稳定的因素。

（二）基层治理关涉社会多元化需求

改革开放以来，我国的城市化率已从17%上升至55%，未来这个比例还有上升空间。工业化与城市化的高速发展改变了原有的社会人口结构，催生了新的社会矛盾。

人口结构多样化意味着社会矛盾复杂、需求多元化。城市化带来农业人口大量涌入城市，原有的社会结构和需求结构快速分化。不同群体的利益诉求和社会阶层分化趋于复杂化和多样化，社会治理格局发生变化。既有的规模化、供给者为导向的公共服务体系难以满足现今社会的需要，在这样的形势下，原有的基层社会治理模式已不能满足多群体的需要，必须要进行相应的改变才能消解城市化进程中产生的新矛盾。

（三）基层治理关系公共服务均等化的实现

随着城市化发展，公共服务资源发展不均衡、不充分造成优质公共服务资源紧缺，影响基层社会治理的稳定性。社会资源是有限的，但在经济发展过程中，优质资源向大城市集中，劳动人口也向城市流动。大量的人口流入城市加剧了城市资源压力，容易造成户籍人口与非户籍人口对资源的争夺矛盾。如果矛盾不能化解在基层，将危及社会稳定。如何处理流动人口融入基层问题，让他们享受均等化服务成为基层社会治理迫切需要解决的问题，这也关乎社会公平发展。

二、佛山社会基层治理的创新经验

习近平总书记参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时，对广东提出了“在营造共建共治共享的社会治理格局上走在全国前列”的要求。［3］近年来，佛山在社会治理理念上不断创新，取得了一定的成效。

（一）“直联制+网格化”双网融合

金溪社区位于里水城区北部，有居民住宅小区24个，常住居民3 480户，户籍人口8 420人，流动人口13 000多人。由于居民多、小区多、商铺多、流动人口多，精细化管理和资源统筹面临较大压力。

2014年6月，金溪社区承接了南海社会治理网格化管理试点工作，并于7月启动直联工作；2015年12月，金溪社区对“直联制+网格化”进行双网融合。金溪社区整合直联员、网格员、党员三支队伍，调动全员参与。直联团队每周走访、网格员每天巡查、党员结对联系，定期开展联系家庭户、工商企业户，一对一或一对多有针对性的志愿者服务项目，实现走访联系全覆盖。此外还在网格化平台增加直联App大模块，双平台协作解决基层问题，提高解决问题的效率。双网融合过程中还形成了巡查、走访、服务、宣传、问题五项清单，带动社区党组织、党员参与。

通过双网融合探索，金溪社区直联、网格员队伍覆盖联系群众100%，解决了联系难的问题；“综治”巡查率100%全覆盖，解决了精细管理难的问题。双网融合后为群众提供162项巡查服务事项，解决了一批停车位缺乏、社区文化建设等问题。到2018年底，社区问题处理率99.9%。这意味着99.9%的问题基本上可以在社区层面得到解决。

（二）党建引领基层社会治理创新

张槎纯阳社区现有常住户9 000多户，常住人口23 000多人，社区居民众多，社会管理服务难度较大。纯阳社区拥有在册党员136人，通过党建引领，打造了五色纯阳的党建品牌，实现更有效的基层治理。

纯阳社区构建起“1+N+X”区域化党建格局，将党内资源有机整合。五色纯阳由党支部牵头，突出社区重点工作，将社区事务归类为红色主题活动、绿色自助活动、橙色文娱活动、紫色志愿活动、蓝色培训活动，确保社区生活兼具色彩与色温。其中紫色志愿活动是以志愿服务为抓手，带动党员服务群众，并引入专业化社工机构孵化志愿团队；蓝色培训活动是通过培训和教育回馈社区，为社区居民提供议事平台，由党员引领社区居民积极参与社区治理；橙色文娱活动是以党建带领群团；绿色自助活动是构建熟人社区，打造社区文化名片；红色主题活动将读红书、唱红歌、参观红色基地等学习模块加入日常组织生活计划中，促进党员党性提升，推进党员队伍建设。

五色纯阳使党员有平台服务群众，并实行党员设岗定责，由党员认领。社区党员亮明身份服务群众加强了党员与群众的联系和沟通，使得群众的获得感增强，对社区事务的满意度也得到提升。

（三）楼长制搭通基层沟通桥梁

2013年起南海利用社会建设创新奖励资金推动楼长制。桂城尖东社区所辖的金域蓝湾，是一个拥有52栋楼约4 700户居民的大型小区，其中有7成是外来人口，居委管理面临管理人员不足和管理幅度过大的问题。

尖东社区通过实行楼长制来搭建基层党组织与社区居民沟通的桥梁。楼长制以党建引领开展志愿服务，充分发挥党员模范作用。楼长选拔遵循党员优先、业主优先的原则，每栋楼配备两名楼长。楼长通过实地走访、线上交流、举办品牌活动等方式密切与小区业主之间的沟通，凝聚社区居民力量。

随着社区居民对楼长工作的认同，楼长一职亦从无人问津变成了香饽饽。楼长制给了新市民融入本地、参与社区治理的机会，使他们的自豪感得到提升，更能感受到社区中的人情味，推动了社区熟人社会的构建。

（四）共享资源打造熟人社区

祖庙街道是禅城区的老城区所在，人口众多，基层治理情况多样复杂。2018年年初祖庙街道在7个社区试点运行共享社区，共享社区中居民可以利用平台进行物品和技能共享，互换资源和服务，真正感受“远亲不如近邻”。线下，共享小屋放置着居民的闲置物品；线上，居民通过和谐共享社区APP，就能将自己可共享的资源级需求的服务录入系统，实现“需求清单”、“服务清单”智能对接。

共享社区建设既是党委政府推动公共服务改革的平台，也为社区居民参与基层社会治理打通了接口，使社区治理更加和谐有序。数据显示，截至2018年6月中旬，祖庙街道50个社区已有1339名党员、11806名群众参与到共享社区当中，提供共享物品达9000余件，共享9大项18种技能，受益人数达8812人。共享社区还实行“爱心积分”机制，通过积分换取政策等各方面的优惠和便利，调动居民参与基层治理的积极性。

三、佛山基层社会治理存在的制约因素

中共佛山市委十二届六次全会指出：要紧紧围绕满足人民日益增长的美好生活需要，加快营造共建共治的社会治理格局。建立健全“党建统领·三治融合”社会治理体系。［4］由于历史欠账较多，佛山公共服务水平与社会民生需求还有差距，维护社会稳定和推进基层有效治理任务繁重。

（一）公共事务机构作用发挥有限

目前，佛山大多数小区仍未成立业主委员会，大多数人对社区事务采取冷漠的态度。

佛山市消委会2018年年初发布的《佛山市物业服务消费者调查报告》显示，［5］佛山业主对物业企业和业委会工作均不满意，停车难、停车费高、物业费高更是成为业主反映的三大难题。受访业主对物业管理企业满意率低，仅为35.2%。业主还对物业公司服务差、维修难、物业公司难以更换、物业公司侵公共有收益、随意收取公摊费用、物业服务合同期限长等提出了意见。

（二）新市民融入社区存在诸多限制

数据显示，2017年末佛山常住人口765.67万人，55%为外来人口。［6］庞大的外来人口数量打破了佛山社会治理结构，非户籍人口因不具备本地户口，在教育、医疗、住房等方面存在诸多限制，这使他们融入社区难度加大。

2017年禅城区非户籍常住人口参与基层治理调查报告显示，非户籍人口融入城市意愿较强，但对身份差别的意识较强，大部分人觉得与本地人的生活状况不同。超过四成人认为在教育、医疗、就业、政治权利方面自己受到差异性对待，非户籍人口政治愿景微弱，仅有3%的人希望通过进村委会参与基层治理。非户籍人口最希望在交通、卫生问题、医疗保障、子女入学和住房保障等问题上获得政府的帮助。以上数据都说明,外来人口在佛山居住生活还不能享受均等化的公共服务，他们融入城市，参与基层治理仍面临着较大的挑战。

（三）优质服务资源供给紧张

在佛山城市发展过程中，医疗、教育、基础设施等公共服务发展存在着城乡发展不平衡、优质公共服务资源供给不足等问题。大量外来人口的涌入使资源分配更加紧张，本地人口就业压力加大。

以医疗为例，医疗资源不断向城市和大医院集中会影响居民获得医疗服务的公平性和可及性。国家卫生健康委员会数据显示，2017年我国每千人口医疗卫生机构床位数为5.72张，而佛山仅为4.16张。2018年上半年佛山12345平台共收到关于医院类的问题1210件。根据医院类型进行分类，属于三级医院问题占比为39.45%，私立医院占比35.45%。目前优质医疗资源仍无法满足市民需求。

四、国外大城市社会治理的经验与启示

过去半个多世纪里，新加坡从一个脏乱落后之地发展成为宜居的“花园城市”和“亚洲生活品质最高”的城市，其社会治理经验值得借鉴。

（一）扶持社会组织发展

在社会治理方面，新加坡政府“有所为，有所不为”。政府在制定公共服务和管理政策的同时，注重运用法定机构扶持社会组织的发展。政府在行政管理中引入“服务外包”理念，将非核心工作采取合同外包的方式转移给法定机构和社会组织，以此为市民提供优质的公共服务。

新加坡最大的社会工作服务机构飞跃社区家庭服务中心是政府的社区服务外包机构，由政府向其购买服务，机构性质为非营利性社会福利组织，人员由教育专业人士、社工及义工组成。通过服务外包，社会组织承担了政府部分的公共服务职能，一定程度上疏解了政府职能，提升了公共服务的专业化水平。数据显示，新加坡以公司形式成立的社会组织约900多个，以社团形式成立的社会组织约6200多个，其中参与社会服务的福利组织400多个，超过8500名全职人员和更多的志愿者每年提供40万人次的社会服务。［7］

佛山市可借鉴新加坡经验，大力扶持社会组织的发展，培养专业化社会服务机构，通过服务外包等形式转移非核心公共服务职能，提升社会治理专业化水平和有效性。

（二）实现居住有其屋

组屋计划是新加坡最引人注目的民生工程，也是社会治理有效的典范。新加坡独立之初，新加坡人最缺少的财产就是住房，组屋制度始于1960年，李光耀当时提出的口号是要实现新加坡人“居者有其屋”。

组屋由新加坡建屋发展局承建。组屋的售价是浮动的，建屋局根据居民的收入确定不同组屋区的售价。在此基础上，购买者只需支付20%的订购金，余下部分可在5年到20年内分期偿付。组屋的政府出售价十分低廉，而市民在出售组屋时则可采用市场价，但须将增值收入的20%交给政府。为了让更多的家庭能买得起组屋，1968年，新加坡政府允许居民动用公积金购买组屋及支付每月的房屋贷款。政府先用公积金建设组屋，再让居民用公积金购买组屋，如此循环，“既解决建房资金问题，又解决买房资金问题”。截至2010年，85%的新加坡公民住进了政府建造的“政府组屋”，其中，93%的居民拥有其房屋的产权，7%的低收入家庭是向政府廉价租赁；另外15%的高收入家庭住的是市场上购买的高档商品房。［8］

佛山市可借鉴新加坡经验，大力发展公租房，租赁住房，缓解住房紧张情况以及高房价带来的潜在社会风险。

（三）完善的基层组织体系

新加坡基层组织大致分为社会发展理事会、市镇理事会、人民协会三个体系。社区发展理事会是辖区内的管理机构，开展社会援助服务，促进社会和谐，增强社区凝聚力。市镇理事会负责政府组屋区的物业管理工作。人民协会负责政府与民众之间的联系沟通和反馈，是全国社区组织总机构。人民协会下属的三个社会基层组织：民众俱乐部、公民咨询委员会和居委会也成为新加坡人参与社区事务，调节居民矛盾，维系邻里关系，联系政府的重要载体。健全的基层组织体系成为沟通新加坡党政与基层民众沟通的桥梁，使政府与基层形成良性互动。同时还畅通了公民参与社会事务的渠道，激发了民众的公民意识。

佛山市可借鉴新加坡经验，完善基层治理体系建设，畅通居民参与社会事务管理的渠道，扶持基层组织的发展，密切基层组织与政府之间的联系和沟通，实现共建共治共享。

五、佛山市基层社会治理的路径

基层社会治理，需进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，坚持共治、法治、德治、自治、“智治”并举。［9］

（一）重点推进村级工业园改造

村级工业园涉及基层的经济利益分配问题，有序推进村级工业园既是推动佛山产业转型升级的必然，也是形成共建共治共享的社会治理格局的必然要求。为此，以下工作是重点：一是做好村级工业园发展规划与引导，进行集中开发优化村级工业园布局，因地制宜推动产业发展；二是抓中央环保督察、全国扫黑除恶专项斗争的机遇，坚决打好污染防治攻坚战和扫黑除恶专项斗争攻坚仗，为经济社会发展营造良好的环境；三是创新三旧改造方式，加快村级工业园环境治理，淘汰高能耗高污染产业，加快发展优质产业载体，创造条件吸引优质产业和企业进驻，推动村级工业园转型升级。

（二）全面推进共享社区建设

基层治理需要依托居民的力量。共享经济是大势所趋，可充分调动居民参与社区治理的积极性。以下工作将有助于此理念的实施。

一是扩大共享社区覆盖范围。共享社区除在禅城全面铺开外，也可以根据实际情况面向全市推广。二是扩大共享社区服务对象。通过基层党组织协调合作和技术手段协作，打通共享社区之间的隔阂，使共享物品和服务技能能在共享社区内自由流动，形成良好的循环闭环。三是调动居民参与共享社区建设的积极性，以党员为先锋调动志愿者、大学生、企事业单位员工等群体参与共享社区建设的积极性，通过这些群体的宣传和实践来提升居民对共享社区的认可度和参与度；四是对共享物品和服务进行规范化管理，建立共享信任体系，保证共享信息的安全和共享行为的便捷高效。

（三）加强基层治理队伍建设

基层队伍的建设对基层社会治理发挥着重要作用，基层廉洁对于实现有序高效的社会治理尤为关键，而基层管理者的素质至关重要。为此，以下工作是重点：一是面向全市村（居）干部开展廉洁教育培训，推动从严治党向基层延伸，着力解决群众最忧最怨的违法犯罪问题，营造良好的基层政治生态。二是实行党员设岗定责。针对在社区中没有担任任何职务的党员，设立便民利民服务岗、扶贫帮困就济岗、楼栋管理责任岗、民主参政议事岗、治安维稳服务岗等多个岗位，由社区普通党员申领岗位，鼓励党员亮明身份，并定期进行考核评议。三是鼓励机关、企事业单位党员干部到基层进行挂职锻炼，为基层建设注入活力，同时吸纳民营企业家、返乡大学生、科研人员等群体进入基层管理队伍，壮大基层管理力量，提高管理水平。

（四）着力盘活农村特色资源

高效有序的基层治理离不开乡村的振兴，乡村振兴首先要在社会治理上实现振兴，才能为产业振兴创造有效条件。

一是完善乡村基础设施建设。利用一部分集体经济发展的成果来发展民生事业，在环境治理、医疗卫生、体育设施等方面加大投入力度，打造宜居的生活环境，让居民共享基层治理成果，吸引人才回流。二是利用大数据手段建立阳光村务监督平台，打通村务监督的最后一公里。三是发展全域旅游。以乡村旅游为重点发展全域旅游，结合佛山各乡村的特色资源禀赋分类发展旅游文化产业，打造各地特色旅游品牌，实现“一村一品牌”。四是出台相关政策鼓励企业家和知识青年返乡创业，充分发掘当地特色资源推动乡村产业振兴。

（五）多措并举推动基层治理

社会治理的核心理念是强调多元力量的共同治理，而不是单一力量的全方位治理。在养老、医疗、教育等方面，仅凭政府力量难以满足居民对美好生活的需求。这就要求动员多方力量，多措并举，通过引入社会资本与社会力量，共同参与社会治理。以下工作有助于这一理念的实施：

一是孵化社会服务机构。引入社会资本进社工机构孵化，在居家养老、医疗保健等方面实行政府购买服务，培育专业化、高水平的社工机构。鼓励有条件的社区率先探索社区养老、居家护理、长者饭堂等社区服务形式，引入专业化社工机构，并给予资金政策方面的支持。二是强化基层党建引领，打造社区特色文化名片。发挥党员模范作用，通过举办读书会、志愿服务活动、传统文化活动等形式密切党群关系，营造和谐社区气氛。三是支持志愿服务的发展。给予志愿服务更多的认同感和优惠政策，扶持志愿组织发展。四是运用大数据技术建立基层社会治理的共建共治共享网络平台。网格化治理的意蕴就是要更好地运用大数据技术进行治理信息的有效把控。只要我们不忘初心、不辱使命，佛山市基层社会治理就会迎来不断创新。