论我国行政诉讼第三人制度的完善

(海南大学 海南 海口 570228)

一、行政诉讼第三人制度概述

(一)行政诉讼第三人的概念。“合理界定行政诉讼第三人，是研究和完善行政诉讼第三人制度的前提。在行政审判中弄清第三人的含义，正确确定第三人，保障第三人的诉讼权利和实体权益，是确保办案质量的一个不容忽视的问题，也是对行政行为进行合法性审查中的一个不容回避的问题。”①而何谓行政诉讼第三人？我国法学界学者们对此有着不同的看法，2014 年新《行政诉讼法》颁布和实施后，我们可以发现，一些变化伴着时代和社会的发展应运而生。首先，原法条中的“具体行政行为”这一词已不再使用，取而代之的是“行政行为”，其次，新法将“同案件处理结果有利害关系”的公民、法人及其他组织有作为第三人的资格写入了法条。因此，笔者综合各方学者观点，结合新修改的《行政诉讼法》的变化，认为行政诉讼第三人是指因与被提起诉讼的行政行为或者与案件处理结果有利害关系，通过申请或者由法院通知的方式，参加到诉讼中来的除原告、被告以外的其他公民、法人或者其他组织。

二、我国行政诉讼第三人制度存在的问题分析

(一)行政诉讼第三人的法律地位和权限不够明确。对于行政诉讼领域中的第三人的法律地位、法定权限及权利义务，我国目前并没有明确进行规定。现有的法律的内容中，很多都过于宽泛和概括。此外，对于行政诉讼第三人在何时要求申请调查证据、在诉讼中享有什么地位、有什么权利和义务，司法中应该参照民事诉讼法的哪些条文作出相应处置等等这些疑问，新法和2015年5月1日通过的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》并没有做出详细规定，即使沿用之前的条款，也都是都过于粗略和简要，欠缺详细的法条依据和实际的可操作性，引起司法实践中的困难。

(二)行政诉讼第三人参加的诉讼程序不够具体详尽。在实际的司法实践过程中，第三人的参加诉讼问题带来了较大的争议。争议主要集中在参诉的方式和参诉时间两方面。

对于第三人参加到诉讼中的方式，我国现行行政诉讼法有着明确的内容但并未作出详细规定。从新法二十九条来看，其进入诉讼的方式与旧法的规定并无变更，依然包含两种方式，一种是由其向人民法院主动申请参与，另一种是未提起参诉申请的情形下，由人民法院根据案情需要通知其参加。而是否应当通知，则由人民法院根据案件作出判断。由此其参加诉讼的方式又引起了学者们的争议。

除了对参加诉讼的方式有多种看法之外，参加诉讼的时间争议也广泛存在于法学界学者们之中。争议主要集中在其参加诉讼的时间应当必须是一审还是既可以是一审也可以是二审。可见，不论是参与诉讼方式的具体操作，还是参与诉讼的时间界定，都还待于进一步的研究和完善。

(三)行政诉讼第三人的举证责任规定不够完善。我国行政诉讼法在证据方面的规定并未对第三人的举证责任有详细的规定，致使在司法实践中对举证责任的处理较为主观化。2002 年《最高人民法院关于行政诉讼证据问题的若干规定》中第七条规定了第三人的举证时间和逾期举证的后果，并未对其他方面作出规定。举证责任对当事人来说既是诉讼上的人权利又是义务，是由诉讼地位和诉讼请求决定的，而由前文可知第三人的法律地位是模糊的并不能直接等同于原告或被告的地位。类似原告地位的第三人在证据规则上尚且可适用，但类似于被告地位的第三人是否也适用证据规则对行政诉讼被告的约束是不明确的。规定尚且不一致必然使实践无迹可寻，审判缺乏依据易增加法官个人主观色彩。

三、完善我国行政诉讼第三人制度的建议

(一)明确行政诉讼第三人的法律地位和权限。必要诉讼第三人参加行政诉讼，其与本诉中的原告或者被告一方形成准必要共同诉讼关系，但是必要诉讼第三人根据自身的特点，为维护其自身的合法权益，可提出与原被告不同的、独立的诉讼请求，并能同时或交替对抗原告或者被告。普通诉讼第三人在诉讼中的法律地位受到合法权益受裁判结果影响大小的限制。普通诉讼第三人诉讼权利的行使与其自身需要保护的利益是相适应的。行政机关辅助参加第三人参加诉讼，主要就是为了避免法院因为两个行政主体之间的权限划分陷入到司法权干预行政权的境地。在很大程度上，行政机关作为第三人参加诉讼的目的是辅助作为被告一方的行政机关，显然，其不能与被辅助的行政机关相对抗，其诉讼行为也不能与被辅助的行政机关相抵触。但是，在法院判决其承担不利法律后果的情况下，其享有类似于本诉原被告的上诉权。

(二)完善行政诉讼第三人参加诉讼的程序。我国《行政诉讼法》第二十九条尽管已经明确参加诉讼的方式，但对参加诉讼以何种程序进行，是否须经法院核准以及法院以何种方式核准及第三人权利的救济等方面并未提及。我国诉讼法在变立案审查制为立案登记制的过程中，使得人民法院在立案过程中对第三人参加诉讼的资格无从审查。在立案阶段，法院对原告的起诉只是进行形式审查而不实质审查，对于第三人资格需要法院实质审查，应在案件审理过程中进行审查判断。经人民法院审查认为有必要参加的，可以发送参加诉讼通知书的方式依法批准第三人参加或者依职权主动追加，认为不需要第三人参加诉讼的，依法对申请不予准许或不作通知参加诉讼。②在参加诉讼的问题上我国行政诉讼法上并未作出明确限制。在本文看来，在一审二审程序中均可参加更能保护第三人的实体权益。具体原因有以下几点：第一，从第三人的角度出发，充分行使司法救济权利维护自身合法利益。第二，从法院的角度出发，便于法院及时合理地查清案件事实，保证判决的公正性。第三，从制度本身出发，第三人及时参加诉讼符合行政诉讼第三人制度的立法目的。

(三)完善行政诉讼第三人的举证责任。在完善行政诉讼第三人制度中，对举证责任也应进一步细化。具体可从以下几点出发:第一，在以被告为行政行为的合法性承担举证责任的原则下，在有第三人参加的案件中应灵活适用举证责任。第二，根据第三人的不同类型及所处的诉讼地位的不同，举证责任亦有不同。其中普通诉讼第三人的举证责任与原告相同，必要诉讼第三人除了与原告有相同之处还需对其与被诉的行政行为有利害关系负举证责任。对被告收集证据的限定也应适用于类似被告地位的第三人。第三，在司法实践中充分发挥法院的自由裁量权。在涉及第三人参加的行政诉讼中，赋予法院举证责任分配的裁量权能弥补第三人因所处地位限制而缺失的证据收集。

【注释】

① 罗豪才主编：《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第 126 页。

② 王伏刚：《行政诉讼第三人参加诉讼应在审理程序中审查决定》，载《人民法院报》，2015年版，第1-2页.