新形势下政府投资项目融资模式探析

(西安交通大学经济与金融学院 陕西 西安 710000)

政府投资是协调社会资源和拉动经济发展的重要因素，可发挥宏观导向作用，其主要职能有调控宏观经济、调节投资结构、推动结构优化和引导投资方向等。政府是投资项目的主体，对项目决策、资金拨付、工程施工、建成交付等进行直接管理，其中行政权力在资源配置和经济运行过程中发挥主导作用。近年来我国政府投资规模呈扩大趋势，投资项目金额不断增长，主要投融资模式有政府直接投资、与社会资本合作等。为拉动地方经济发展，我国各地方政府大力开展基础设施建设，吸引了多种资本参与，融资手段日益多样化，融资主力有政府购买、公私合作(PPP)融资、城投债、地方债等，各种融资乱象也层出不穷。部分政府甚至违规为融资担保，导致隐性负债剧增，投资风险加剧。为规范政府投资行为，我国财政部、国资委相继出台了一系列政策措施，约束政府举债及相关平台融资行为。本文对当前政府投资项目所采取的融资模式、面临的主要问题以及新形势下地方政府投资项目融资模式进行探讨。

一、政府投资项目融资模式及问题分析

政府在宏观调控、国民经济和社会公益事业发展中发挥着不可替代的作用，不仅是推动国民经济发展的主体，还是国家政治、经济、文化、社会发展的主导者。在任何意识形态和社会制度的国家或地区组织中，社会总投资均由政府和非政府投资组成，政府投资是利用财政支出对特定或重点发展领域进行投资的活动，旨在满足社会公共需要，实现经济社会发展战略及自身职能。政府投资项目在保障国家安全、配置经济及社会领域公共资源、加强公共基础设施建设、保护并改善生态环境、促进地区协调发展和推动科技进步等方面均发挥着决定性的作用。近年来，随着国民经济的进一步发展，政府大胆引进了民间资本，其中PPP项目投资运作模式有效带动了区域经济发展，使其承担了部分社会责任，提高了政府资金使用效率，但也存在诸如目标规划无细分、项目进展拖沓缓慢、执行过程中出现走样、后期监管不到位、滋生融资乱象和贪污腐败等一系列问题。

当前政府投资项目大多集中在市政、医疗、教育、交通等领域，除高铁、高速公路、城市供应(供水、供电、供暖等)、城市污水处理等项目有稳定现金流之外，多数市政项目均为不产生现金流的项目。有稳定现金流的项目易吸引社会资本和金融机构参与，较容易获得贷款，因而资金来源有保障，融资难度较小。不收费、无现金流产生的项目也是各地政府必须承担的任务，但资金来源相对较少。部分项目投资规模较大，对地方经济及GDP有显著的拉动作用。因此，地方政府投资建设的积极性很高，但受宏观调控影响，国家严格监控政府负债，因而在项目实施过程中地方政府往往面临着严峻的资金链问题，进而在很大程度上影响项目开发建设。

从近年来的运作实践来看，政府投资项目的投融资模式主要有政府购买、PPP融资、平台贷款、地方政府及企业发债、民间资本股权投资和产业基金投入等，央行自2015年以来连续3次降息，奉行宽松的货币政策，资金杠杆大量催生，一方面可为项目资金提供保障，另一方面也在一定程度上加剧了金融风险，企业断贷及偿还风险加大，进而对项目推进不利。

二、新形势下政府投资项目融资模式探讨

(一) 新规发布对项目融资的影响。近年来国家加大了对地方政府隐性负债及相关债务的清理力度，同时也发现了较多违规举债行为：部分地方政府将工程建设类项目纳入购买范围，违规为平台公司贷款出具承诺函及兜底函，增加自身债务；或项目融资明股实债，由共担风险转变为政府全部承担风险，可能导致隐性债务失控，引发严重的金融风险。

项目资金通常来源于项目资本金和贷款，其中前者是由投资者认缴的出资额，是投资者自有资金，同时也属非债务性资金，但目前相当多的政府投资项目投资者自有资金仅占少部分，多数由股东借款或变相股权投入，其中股权投入渠道五花八门，且多数以明股实债的形式存在，使相关规范项目资金(尤其是重大项目资本金)的制度形同虚设。财政部于2017年出台的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(50号文)《关于坚决制止地方以政府购买名义违法违规融资的通知》(87号文)以及国资委颁布的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(192号文)对上述不合规投融资行为及违规举债行为进行了严格管控和严令禁止，新规发布后地方政府以往善用的打包融资手法再也行不通了，融资难度随之增大。

(二)新规发布后政府投资项目融资模式。国家相关部委出台一系列政策措施其本意在于引导并规范投资行为，纠正违规举债乱象，促使地方政府合法合规的进行项目融资，抑制其盲目的投资行为。新规发布后应认真研究相关法律法规，在合法合规的前提下可采取以下措施引导资金进入项目，推动项目及基础设施建设：

(1)在原有基础上进一步规范政府投资项目资本金注入。在确保股东自有资金投入的同时改变股权投资模式，摒弃明股实债式的投资，合理设定投资收益及分红方式，吸引财务投资者，合法合规引入项目资本金。

(2)完善待入库PPP项目。入库审批时采用可行性缺口补助或使用者付费的方式，制定并完善项目绩效考核机制，合理设定收益率，使项目达到入库条件，确保项目融资合法合规。

(3)吸引社保和保险基金投入。社保和保险基金通常寻求中长期并有稳定收益的投资项目，对于高铁、高速公路、城市供水电热等优稳定收益的项目或有完善考核管理机制的付费类项目，可引入上述基金进入。

(4)鼓励金融机构设立授信产品。银行、证券、保险、信托投资和基金管理公司等金融机构应加强产品创新，积极开发相关金融配套产品，在风险定价和产品期限等方面有自己的独有特点，主动参与政府主导的基础设施建设。

(5)加快直接融资。政府融资平台应努力拓展资本市场，加快转型及股改上市步伐，以资本市场直接融资等手段解决资金筹措问题。