城乡一体化进程中建设用地二级市场发展策略研究

(广东国地资源与环境研究院 广东 广州 510000)

一、引言

随着我国城市化进程的增速，城乡一体化的趋势越来越明显，城乡经济社会的政策措施、产业关系和思想观念都在时刻发生变革。而在土地市场方面，城乡一体化的特征主要体现为农村集体经营性建设用地权能的提升，在符合规划和用途管制条件时可以与国有土地同等入市，逐步实现同权同价。在此背景下，建设用地规模不断扩展，成为城乡土地利用的主体，土地二级市场也开始发展成型。鉴于城市承载能力的约束，土地资源获取渠道由之前的“增量为主”向“存量为主”转变，但城镇内部仍存在大面积的存量低效用地，需要通过建设用地二级市场来激发其利用潜力。由于集体经营性建设用地入市后能够在工业和商业等方面有效弥补国有建设用地的供给不足，为产业提供土地载体，其重要性不言而喻。因此，推动国有建设用地和集体经营性建设用地的二级市场的完善，能够加强土地产权保护、提升土地有效供给的质量和效率，有助于缓解地方政府城市建设的资金压力和促进地区经济社会发展。然而，目前土地二级市场上还存在制度建设不完善、权能释放受限、监管力度不足等问题，制约了存量建设用地的盘活利用，如何培育符合现代市场体系要求的建设用地二级市场，是一个亟需深入研究的课题。

二、城乡一体化进程中建设用地二级市场发展存在的问题

(一)土地开发强度大与利用粗放的矛盾并存，空间制约明显

土地开发强度是区域土地利用程度及其累积承载密度的综合反映。依据国际惯例，一个地区土地开发强度超过30%，一定程度上将影响人的生存环境，城市的人口吸纳能力也会因此受损。据2016年度土地利用变更调查数据显示，佛山市南海区的土地开发强度为52.45%，佛山市各区中排首位，且与广东省各市区相比也高出一定比例，其原因是南海区作为“广佛同城”的前沿区域，近年来城市经济增长和转型升级较快，产业多样化发展，人口增多，原有的城市建设用地面积不能满足社会生产的需求，必须在原有的土地上进行扩张。由于土地开发强度已经处于较高水平，未来新增土地供应将更多依赖于“三旧”改造和城市更新工作。

与土地开发强度大的现实状况相对的是建设用地粗放利用的问题，尤其是多用于建设为村级工业园的集体经营性建设用地。在南海区，村级工业园分割零散和土地利用效率低下的问题相对突出，2018年调查数据显示，南海区现有村级工业园685个，涉及用地14.24万亩，产业以五金、陶瓷、制鞋、纺织、家具等传统制造业企业为主，而占全区集体建设用地面积比重高达73%的村级工业园，工业产值却不到全区10%，土地利用的单位工业产值低下。土地利用粗放会严重制约新型城镇化的发展。

(二)建设用地转让制度未完善，税费负担较重

目前建设用地在转让时受到一系列约束和限制，主要体现为25%投资额交易门槛的制约、土地交易税负较高、转让的相关法律法规制度不够规范等。在转让条件方面，《城市房地产管理法》第29条规定“以出让方式取得的土地使用权转让前必须完成开发投资总额的25%以上”，从近年地方实践看，这一条件一定程度上制约了土地要素的自由流动，形成了较高的交易门槛，但受到上位法的规定以及考虑到实际操作中风险的存在，放宽限制的操作难度较大；在税费方面，土地转让环节税种多，根据典型案例研究，转让双方需要承担增值税、土地增值税、契税、印花税、城市维护建设费、教育费附加、地方教育附加等税种，累积起来超过交易额的15%，市场普遍反映税负过重。为减少交易成本，一些市场主体采取公司变更、股权转让甚至人为制造司法纠纷的方式来进行避税，导致隐性交易泛滥，监管难度加大。而相关法律法规无法提供指引，因现有的涉及土地转让的上位法如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等均形成于上世纪九十年代，而我国土地转让市场发展进程增速加快，这一系列立法不能涵盖当前存在的许多问题及矛盾。

(三)划拨土地出租收益金征收困难，不利于土地资产价值的显化

在土地有偿使用制度改革以前，我国长期采取行政划拨的方式进行土地分配，使得大量因历史原因而形成的划拨土地在流转过程中衍生了新的管理难题。随着市场经济的发展，城市核心区可开发利用的土地资源渐趋紧张，为鼓励企业将多余的土地转移出来，由社会自行调配使用，企业原本无偿得到的土地，如今常被用于开发物业并将其转让、出租，以便从中获取收益，而政府因缺乏可执行的强制措施而无法向企业收取土地收益金。这种做法实质上违背了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条要求“没收未经批准擅自转让、出租划拨土地使用权获得的非法收入”的规定，划拨土地出租收取的年租金实质上是土地出让金的一种补充形式，属于土地收益的一部分，因此对划拨土地出租收益金收取疏于管理会导致政府作为土地所有权人的权利无法得到保障，也不利于土地资产价值的显化。

(四)集体建设用地抵押市场活力未得到释放

由于多年来城市优先发展战略的影响，加上缺乏上位法支持的缘故，集体经营性建设用地的抵押融资存在许多困难，市场活力不高，仅有部分银行机构有意愿开展相关业务。以南海区为例，尽管国家及地方层面均出台了相应的政策指引，但对于集体经营性建设用地抵押双方的权利义务、抵押权的实现等都未进行详细规定，导致集体经营性建设用地抵押仍受到严格限制。另一方面，由于抵押权实现中风险的存在，作为抵押权人的银行机构为保障其经济利益，对抵押物标准化、地上建筑物抵押、抵押人还贷能力、村集体的信誉等情况都会进行细致的考量，通常更倾向于对大型乡镇企业进行授信，而中小型乡镇企业却是集体经营性建设用地抵押贷款的主要需求者，客观上造成了需求主体大于供给主体的供需失衡状况。

(五)配套服务体系不健全，交易机会不充分

由于近年来土地二级市场的迅速发展，不同形式的交易增加，以往的配套服务未能完全满足土地使用权人的交易需求。在2017年国家启动土地二级市场试点工作之前，许多地区尚缺乏专门的土地二级市场交易平台，交易规则和流程也不够明晰。以南海区为例，在二级市场试点前没有搭建土地二级市场交易平台，对于需要公开转让的土地，由公有交易平台接受公有资产管理部门的委托，代办公有企业产权及农村集体产权转让手续服务，而大多数民营企业只能通过金融机构咨询、拍卖行、房地产中介、相关协会对接或是企业之间互相了解等方式获取相关讯息。供需双方信息不对称，交易风险高，容易导致区位好、市场预估价值高的产业用地发生错配，致使用地配置效率低下。另一方面，建设用地转让、出租、抵押的交易条件和登记流程未明确，导致土地使用权人在交易或办证等环节容易产生疑惑，不清楚应该在哪个部门办理业务，对办事效率的提高造成了一定障碍。

三、城乡一体化进程中建设用地二级市场存在问题的成因分析

相较于我国建设用地一级市场的逐步规范化和制度化，建设用地二级市仍处于自发分散状态，面临的问题较多，这些问题的产生有其历史原因和经济原因。历史原因是二级市场管理的交易规则不健全，从而导致政府缺乏有效的监管依据，监管力度不足。此举有利有弊，一方面监管松散给了市场自由发展的空间，使得一些经济增速较快地区的二级市场交易量不断上升，市场发育程度较高；但另一方面也会带来一些与完善现代市场体系不适应的问题，例如土地转让和置换受限制、划拨用地出租收益金难收取、集体土地抵押活力不足都属于因交易规则不完善或监管不到位而形成的问题。而深层次的经济原因则是各利益主体的博弈。政府部门、土地使用权人和金融机构等二级市场主体都会追求自身利益的最大化，因主体间存在利益冲突而导致交易无法顺畅地进行。

以南海区集体经营性建设用地抵押问题为例，其中涉及主体主要为政府、作为集体经营性建设用地使用权人的用地者的和作为土地所有权人的村集体经济组织。对于用地者而言，因乡镇企业产权改革推动了集体建设用地的市场化流转，经过改制的乡镇企业产权大多已属于个人所有，不再是严格意义上的乡镇企业，在获得独立的产权后，这些个人所有的私营企业便会主张土地的使用权和经营权，使得集体土地的所有权和使用权发生分离。同时，由于政府控制着集体建设用地市场的规则，改制后的乡镇企业持有的集体建设用地无法抵押融资。而企业的利益受损，受影响最大的还是村集体经济组织。面对巨大的土地物权需求市场中潜在的增值收益，用地者和村集体开始寻求法律与政策规定上的突破口，努力争取自己应有的土地权益，因此也就不可避免的与地方政府、社会资本甚至与国家产生了利益冲突。

四、新型城镇化进程中完善建设用地二级市场的对策

(一)结合城市更新工作，挖掘存量土地潜力

针对我国城市中心尤其是一、二线城市中心土地开发强度高、新增土地极度稀缺的状况，城市更新已经成为新型城镇化转型的必然趋势。以南海区为例，经过十年的城市更新工作，原有的政策释放空间已经十分有限，与之相对的是，南海区仍然面临建设用地规模过大、土地利用粗放、配套设施不足等问题。由于现阶段低效利用的土地多为集体经营性建设用地，需要政府主导进行改造，淘汰落后产能，腾出空间引进档次更高的项目或企业。南海区参照国有土地储备制度，通过成立区、镇两级集体土地整备中心，以托管方式将产业落后、零星分散、利用低效但符合入市条件的集体经营性建设用地进行整合、土地清理及前期开发，以备统一招商入市，实现了集体土地的综合统筹利用。

(二)统一转让税费管理，差别化转让审批流程

由于涉及土地使用权转让交易的不仅有税法等上位法，还有财政部和税务总局及地方政府颁布的相关规章、管理办法、通知、批复等，不同级别的政府和有关部门所规定的税费征收项目中列出了复杂的计税依据和标准，使得税务部门和代征部门无法准确向纳税人解释清楚税费征收的依据和信息，容易使纳税人产生疑惑。建议取消税费代征的环节，由税务部门统一征收，避免多部门采用不同征收标准分别征收的做法。

目前我国建设用地转让基本可以分为自发交易和公开交易两种类型。公有成分建设用地转让必须在土地交易机构公开进行，由交易机构审核是否满足转让条件，审核流程相对明晰；而自发交易行为因流程相对简单，且没有固定交易场所限制，导致审核环节不明确，常以不动产登记代替交易管理，缺乏对交易的合约性进行实质性审查。建议有条件的地区建立土地二级市场交易平台，在收取转让材料的环节进行实质性审核，特别是建设用地是否满足原始出让合同涉及的债权要求。通过将交易管理与不动产登记的职责区分开来，减轻不动产登记环节的压力，保障土地市场的规范运行。

(三)完善规章制度，规范土地出租行为

划拨土地使用权出租进入市场，能够促进土地市场流转，增加土地交易活跃度。在目前大城市土地一级市场供给率低、土地供不应求的状况下，划拨土地采用上缴出让金的方式出租入市，将很大程度缓解供需矛盾，满足社会各方对土地的需求，同时能保证国家土地收益不受损失。

按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，划拨土地使用权可以出租，但需要补交土地出让金。《划拨土地使用权管理暂行办法》也说明了划拨土地使用权必须办理出让才可以出租。因此可以归纳出，国家认可的划拨土地出租的途径是：通过上交土地出让金、对划拨用地补办出让手续转变为出让土地，或者经过批准保留划拨性质但将租金中包含的土地收益上交。为保障政府能够有效管控划拨土地出租情况并科学核算应补交的出让金，地方国土部门有必要专门制定关于划拨土地出租管理的规章制度，对划拨土地出租行为的范围及对象、权利和义务、出租登记、管理及审批程序、年租金缴纳标准、计算方式、征收办法、管理权限等，引导出租双方达成合规合法的土地出租交易。

(四)释放集体建设用地抵押融资权能

对于集体经营性建设用地使用权的抵押权能的释放问题，核心矛盾是解决金融机构对于办理集体经营性建设用地抵押业务的相关顾虑，其中重点聚焦在土地变现处置的可能性和风险防范补偿机制两个方面：首先，由于抵押权实现是保障银行利益十分关键的环节，金融机构十分关注集体经营性建设用地变现的难易程度，如果能够进一步加强完善抵押资产价值评估服务、建立起更为顺畅的二次流转交易机制，能够有效提升银行开展相关业务的积极性。政府可以通过定期公布基准地价，建立起资产平台数据库供银行查询地价、租金信息等方法来完善资产价值评估服务；其次，针对许多银行顾虑的“因村集体阻挠导致集体土地使用权无法实现”的问题，可以考虑建立风险补偿机制，或设立第三方担保机制，降低集体土地存在的未知风险。

(五)加强市场管理，优化配套服务

为了督促建立公平、公正、规范运行的建设用地二级市场，需要因地制宜加强市场管理、同时健全二级市场配套服务体系，以优质的服务激发市场活力。

在以往的土地二级市场交易中，各交易主体往往按照“惯例”或通过中介机构提供的指引来完成交易，对交易的规则和权利义务不甚了解。地方政府部门有必要设计一系列关于土地二级市场管理的规则，为土地转让、出租、抵押行为向规范性、市场化、制度性转变提供可操作路径。

在优化配套服务方面，有条件的地区可尝试整合相关资源，建立土地二级市场交易场所、平台和信息系统，利用“互联网+”和大数据技术，将土地二级市场交易信息集中到平台上并对供应方和需求方的信息进行实时动态发布，打破交易信息壁垒。与此同时，若能向用户提供洽谈场所、行业资讯、土地经济、法律咨询、土地估价等服务，提升服务质量和水平，将对建设用地二级市场起到积极的促进作用。