特朗普建墙，美国审计署有话要说

江振春

2019年2月25日，美国众议院议长佩洛西召开新闻发布会，称国会通过决议，终止“国家紧急状态”。

2月15日，美国总统特朗普宣布“国家紧急状态”，意图绕开国会，动用军费、军队修建美墨边境墙。国会拒绝为总统特定项目提供联邦资金而招致总统动用“国家紧急状态”，这在美国历史上是头一遭！特朗普此举有违宪嫌疑。美国宪法第一条规定，美国国会具有征税权、举债权和拨款权，公共资金使用的监督权，掌握了国家的“钱袋子权力”（Power of Purse）。很多众议员（包括一些共和党众议员）认为特朗普此举剥夺了国会的拨款权，使得三权分立的格局被打破，只剩下民主、共和两党的对立。

国会反对特朗普的修墙计划并非单单出于党派之争。2018年8月国会下属机构——美国审计署对特朗普修墙计划进行了专业评估，结论认为：修墙项目根本没必要且劳民伤财。美国审计署在人民心中地位很高，它的评估报告具有很强的公信力和说服力。然而，特朗普却弃之如敝屣，他出于政治算计，公然宣布“国家紧急状态”，挑战美国审计署权威，挑战美国既有的政治体制。特朗普的行为不仅遭到国会的反制，而且还将引起大量的法律诉讼，如今修墙的政治风波已从美国审计署蔓延到法院，且越演越烈。

美国审计署：国家财产的“看门狗”

美国审计署正式名称是美国政府问责署（The Government Accountability Office），它是国会下属机构，素有美国国家财产“看门狗”之称。美国审计署的职能远远要大于其他国家类似机构，它在广泛领域对政府的所作所为进行评估与审核，主要负责调查、评估、监督联邦政府的规划和支出，甚至包括总统的日常出行开支。例如，2019年1月美国审计署发表了《总统旅行：特勤局和国防部须确保事先准备开支报告并提交国会》的审计报告，针对特朗普及其家庭成员四次去佛罗里达州棕榈滩私人海湖庄园度假，以及其他三次度假所产生的安保、交通等费用进行了审计，对特勤局和国防部的不当行为提出了审计意见并敦促改进。

美国审计署的负责人是审计长。审计长超然于任何党派，具有很强的独立性。审计长由参众两院两党议员组成的八人委员会考察、推荐，总统任命，参议院批准，任期15年。审计长一旦任职，总统无权罢免，只有参议院有权对其进行弹劾。审计长权限很大，可以代表审计署定期检查政府各部门管理和使用国会拨款的结果，可以就联邦资金使用状况和效率发表独立评论，向国会报告预算执行结果和决算审计情况。

美国审计署前身是1921年成立的美国会计总署（General Accounting Office）。美国审计署发展分为以下几个阶段：一、凭单审核时期。这一阶段存在于20世纪二三十年代。凭单审核，即政府支出机构根据凭单进行支付，然后将这些凭单送美国审计署审核。二、综合审计时代。综合审计要求对公共基金使用的合理性、合法性、诚实和效率进行检查。这一阶段从20世纪40年代至60年代。三、计划评估时代。20世纪60年代至90年代末审计署进入计划评估时代。这一阶段确立了对政府的计划或规划进行评估的审计体系。四、“3E”评估时代。从20世纪90年代末至现在，美国审计署进入全面的“3E”评估时代，主要是围绕经济（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）等三方面进行审计与评估。

美国会计总署在运行83年之后，2004年正式改名为政府问责署。时任审计长大卫·沃克（David M. Walker）针对更名做出了以下说明：“旧名称已经不能跟上机构角色演变的需要，时代在进步，‘会计一词决不是我们首要的使命。” 他提出，新机构的定位是，保持独立与廉洁，针对联邦资金的使用“向国会提供专业的、客观的、有事实依据的、超越党派的，非意识形态化的信息”，新机构的职能之一是“衡量政府的绩效，让政府为自己的行为结果负责”“提高联邦政府绩效，确保政府对国会和美国人民所履行的责任。”总而言之，美国审计署是一个超党派机构，具有很强的中立性和独立性，它所出具的报告以高度客观、公正而著称。美国审计署通过自己的审计成果，促进政府机构以及其他公营企业绩效管理水平的提高，从而间接为社会创造了巨大的经济社会效益。由于特朗普修建美墨边境墙计划涉及庞大的联邦资金的使用，该计划是否能够实现，必须首先要过美国审计署这一关。

矗立在美墨边境城市圣地亚哥的“样板墙”。

特朗普修墙计划的审计评估

2016年特朗普還在竞选总统时，曾许下宏愿：要在美墨边境修建隔离墙，且由墨西哥政府买单！2017年1月，特朗普宣誓就任美国总统不久，发布了13767号行政命令，立即督促国土安全部沿着西南边境规划、设计和建造边境墙或其他物理屏障。特朗普明白让墨西哥政府出资建墙近乎天方夜谭，因此转而要求国会拨款来践行自己的承诺。然而，特朗普建墙十年计划所需资金高达180亿美元以上，掌握国家“钱袋子”的国会自然不会任由“土豪总统”任意妄为。于是，国会请出审计署，对特朗普的修墙计划进行审计评估。2018年，美国审计署至少三次对美国南方边境的巡逻、基建等状况进行评估，并发布了评估报告，其中8月发布的评估报告影响最大，引起美国国会高度关注。该评估报告主要有以下三点内容：

首先，美国审计署针对美国海关及边境保卫局所提交“样板墙”的设计进行了评估。“样板墙”宽9米、高9米，材质分钢筋混凝土和其他材质。从2017年10月到12月，美国海关及边境保卫局用了大量的方法，从破坏力、攀爬、可施工性、工程设计以及美学等五个方面测试了这些样品。根据检测结果，再根据地形和其他因素，确定了设计方案。美国审计署大体也认可这些设计方案，“样板墙”本身质量没有问题。特朗普非常自信，称在没任何帮助的情况下，连特种兵也无法成功翻越这些墙。问题是，无论采用何种材质，单面墙体造价不菲，单个造价在30万至50万美元之间。有专家估计，如果在美国和墨西哥边境建这样一条墙，至少要花费210亿美元以上。

其次，美国审计署评估了国土安全部所确认的将要建墙的地点以及相关过程。美国审计署认为，“美国海关及边境保卫局继续推动筑墙项目，却又缺乏评估该项目效益的衡量标准，甚至包括成本评估。”国土安全部最终修墙开支将大大超出预期，因为缺乏评估标准可能将导致上亿国有资金打水漂。对于国土安全部提出的圣地亚哥区域某段边境墙建造计划，美国审计署认为，该计划缺乏必要相关材料证明它的可行性。

最后，美国审计署对国土安全部如何实现边境墙项目的购置规划进行了评估。美国审计署认为，美国海关及边境保卫局没有遵循国土安全部必要的规划以及相关采购协议，不符合相关法律要求。

从美国审计署的评估报告可以看出，特朗普为了兑现自己的政治承诺，不计成本地推进建墙计划。正如美国审计署所言，“国土安全部风险骤增，建墙项目的花费与建造时间都将超出预期，而且也不像期望那样完全发挥作用。”

对于美国审计署的评估报告，美国国土安全委员会主任委员、密西西比州民主党众议员本尼·汤普森（Bennie G. Thompson）和边境与海事安全小组委员会主任委员、得克萨斯州民主党众议员菲利蒙·维拉（Filemon Vela）高度赞同。汤普森号召民主党人进行抗争，“总统在把钱投在他最得意的、却又毫无作用的工程之前，我们要仔细阅读这份评估报告。民主党人必须继续支持经过检验的边境安全项目，但是我们不能傻傻地坐在那里任由美国纳税人成千上万的血汗钱丢进马桶。”维拉也认为，“国土安全部在缺乏成本与效益关键信息的情形下花费纳税人大量血汗钱”，“白宫根本没有完成它的‘家庭作业;在信息不完整的情形下，白宫只是拿纳税人的钱来赌博;这种不负责任的浪费令人难以接受，为人所不齿！”然而，国土安全部官员吉姆·克鲁普勒（Jim Crumpacker）代表特朗普政府在写给美国审计署的回信中认为，建墙计划没有可行性且无法进行追踪评估，这样的结论是误导民众！

显然，特朗普不认可美国审计署的评估报告，特朗普对报告置若罔闻，依旧我行我素，宣布“国家紧急状态”，这无疑犯了美国政治大忌，变相否定了国会对国家财产的监督权和拨款权，危及美国三权分立的政治体制。因此，对簿公堂是迟早的事。

战火向司法领域燃烧

按理说，围绕建墙拨款事宜，行政分支与国会应尽量协商一致，彼此妥协是美国民主的根基之一。然而，美国当下的政治呈现“极化”态势，特朗普执政风格强硬，不按套路出牌，更加剧了两党内斗，围绕建墙拨款问题不惜让美国联邦政府关门歇业达35天之久！依照美国审计署的评估报告，特朗普在国会申请建墙的拨款资金几乎不太可能，因此只有宣布“国家紧急状态”，才能绕开国会动用军费去修墙。在“国家紧急状态”下，特朗普可以援引《美国法典》第十编第2808节有关规定，如果发生战争或总统声明国家紧急状态……总统有权调动美国军队，国防部长（予以配合），不考虑任何其他法律规定，可以进行军事建设项目……未经法律另有规定。边境安全也属于国防范畴，因此根据该项规定，特朗普可以“名正言顺”地达到目的。

美国国防部军费预算开支惊人，向来不差钱。事实上，年度预算约为7000亿美元的美国国防部很少接受全面审计。然而，在2018年接受的第三方全面审计中，国防部曝出丑闻，国防后勤局（DLA）在政府审计工作中被发现账款记录有8亿美元资金缺失。如今，作为三军总司令的特朗普明目张胆地挪用军费来圆“梦”，让很多美国人对国防部军费的使用情况更加忧心忡忡。有学者统计，美国国防部将把近70亿美元军费用于建墙，其中包括来自军事建设预算的约36亿美元和来自国防部禁毒基金的25亿美元。美国现已通过了一系列法律，如《1921年预算与会计法案》《1974年国会预算和截流控制法案》《1985年平衡预算和赤字紧急控制法案》《1993年政府绩效及结果法案》等一套完整的预算控制和監督的法律体系，任何挪用联邦资金的行为将会引起调查与法律诉讼。

根据美国宪政体制，国会与总统产生纠纷、难以一决高下之时，联邦最高法院将出手进行判决。目前，美国加利福尼亚州等16个州联合提起诉讼，指控特朗普滥用总统职权，贸然宣布“国家紧急状态”;美国自由派非盈利组织“公共公民”（Public Citizen）同得州三名地主一起在华盛顿特区提起联邦诉讼，这些地主的土地位于南部边境一带，如果修墙，他们的土地将被征收;公民责任和道德规范委员会（Citizens for Responsibility and Ethics）根据《信息自由法》在华盛顿特区对司法部提起法律诉讼，指控“国家紧急状态”行政命令违反该法……

对于这些法律诉讼，特朗普信心满满，他已做好准备，因为即使案件打到联邦最高法院，按照目前联邦最高法院保守派大法官占据优势的构成比例，形势显然对特朗普比较有利。

（作者为南京审计大学外国语学院副教授、博士。本文系国家社科基金项目“美国联邦最高法院与文化战争研究”〈批准号：18BSS015〉阶段性成果）