法国对非援助及对中国的启示——以非洲电力领域为例

王祎慈

内容提要 能源电力是世界各国援非的重点领域之一。法国作为非洲众多国家的前宗主国，竭力通过对非援助维持自身的影响力。但90年代以来，不甚理想的财政状况导致其援外能力下降，法国的政策也相应调整。中国近年来援外能力虽不断提升，不论质与量都几乎不输西方，但仍面临众多质疑，究其原因软实力不足是重要问题；此外中法非三方合作也鲜有成果。本文以电力领域为例，分析法国的援非模式，比较中法两国的异同，并探究对中国的启示以及两国的合作前景。

引 言

电是日常生产生活中必不可少的主要能源之一。然而，在广袤的非洲大陆，电力供应极度紧张：一是在已经通电的地区，供求严重不平衡，并且随着经济发展、城市化水平提高以及人口增长，供求间的差距仍在不断扩大；二是非洲超过半数的居民至今仍无电可用，尤其是在乡村地区。在电力供应严重不足的背景下，非洲国家还面临损耗严重的问题，即电网维护不善和设备老化带来的输电与配电损耗巨大。除去南非，非洲国家的输电与配电损耗平均高达18%①Oxford Committee for Famine Relief.Des énergies renouvelables pour lutter contre la pauvreté.Paris:Oxfam France,2017,p.7.。此外，非洲国家用电成本高昂且供电稳定性差，设备老旧，抵御风险的能力较弱，断电现象时有发生②吴磊，曹峰毓.《非洲核电工业发展热潮的冷思考》.西亚非洲，2016(6):141-157.。缺电成为非洲接受外来投资的主要障碍。据非洲发展银行估计，电力问题给非洲经济造成的损失约占其GDP 的2%至4%，严重制约着非洲经济的发展，所以电力供应是众多非洲国家亟待解决的问题。

在撒哈拉以南非洲，超过80%的人口仍主要通过传统的生物质能获取能源③Agence Française de Développement.Cadre d’intervention sectoriel « énergie » 2012-2016,Paris:AFD,2018.。但传统生物质能不仅会带来空气污染进而影响居民身体健康，在获取过程中也会给生态环境带来极大压力。化石燃料也不能解决问题，因为化石能源不仅是最昂贵的发电方式之一，也会对环境产生严重影响，更重要的是，化石燃料并未解决能源供应严重不足的问题。于是，可再生能源成为了人们关注的焦点。可再生能源排放的污染物远少于化石能源，有利于生态环境和人口健康；而且可再生能源的经济竞争力越来越强，创造的就业机会也与化石能源相仿。所以可再生能源逐渐成为了各国援非的重点领域。

一、法国的对非援助

法国的对外援助历史悠久，体系健全，其中非洲始终是法国的重点援助地区。但援外能力与愿望并不始终相符，面对不甚理想的财政状况，法国为维持在非洲的影响力顺势做了一系列调整。

1.法国财政状况与援外能力的变化

长期以来法国与非洲法语国家在各领域保持着密切的联系，并给予大量援助。据经济合作与发展组织（OECD）统计，1965年以前，法国的政府开发援助（ODA）占本国国民总收入（GNI）的比例远超其他发展援助委员会（DAC）成员国家，居第一位。但纵观法国1960 至2017年的政府开发援助，两次骤降令人瞩目：第一次是60年代初，彼时正值非洲国家掀起独立浪潮，11 个“法兰西共同体”成员于1960年成为独立国家，法国的援助也因此大幅减少，ODA 占GNI 的比例从1961年的1.3%骤降到1966年的0.69%；第二次从1993年持续至2000年，该时段是萨科齐上任前法国赤字最严重的时期，ODA 占GNI 的比例从1994年的0.61%降至2000年的0.3%。④本段关于法国政府开发援助的数据均来自经济合作与发展组织网站：https://data.oecd.org/fr/oda/apd-nette.htm#indicator-chart，访问日期：2019年3月14日。事实上，自密特朗1981年担任总统后，法国赤字水平就不断增长，1993年达到最高峰，赤字约占GDP 的6.5%，为此法国不得不削减对外援助占比。此外，法国在减少对非援助的同时还提出了附加条件。1990年在拉博勒举行的第十六届法非首脑会议上，时任总统密特朗明确提出法国对非援助要同非洲国家的民主化挂钩，强调提供援助的多少将取决于受援国民主化和尊重人权的程度。这一决策给非洲国家带来了深刻的政治变化。自此以后，法国对非援助政策虽不断调整，但民主和政局稳定是其始终强调的，并且任何调整某种程度上都是法国财政状况的反映。事实上，1974年后法国政府再未有过财政结余，自密特朗上任后赤字水平更是大幅增长，直到2000年才恢复到较低水平，但是之后总体上再次呈上升趋势，2009年更是达到近7.5%的高峰⑤本段关于法国债务的数据均来自：Dette publique de la France de 1996 à fin 2016.http://france-inflation.com/dette_publique_france_1950.php.访问日期：2019年3月27日。。与此相应，法国ODA 占GNI 比例虽然2000年后开始逐步回升，但也只能随财政状况的变化在0.4%上下波动，在DAC 成员中，法国已远不再是ODA 占GNI 比例最高的国家了。

由此可以看到法国对外援助能力的下降。尽管近年来法国赤字水平有所好转，ODA 也呈上升趋势，但为提高援助效率，法国一直对援助国和援助领域有所筛选。民主国家一直是重要考量之一。如1998年实行的优先援助国家政策，旨在巩固受援国的民主和法制⑥胡建梅，胡梅波.《法国对外援助体系及对中国的启示》.国际展望，2012(3):72-81.，促进这些国家的制度、经济和社会发展。此外，在新时期，作为推广气候外交的大国，法国对非援助聚焦气候变化治理，关注有利于绿色发展的能源电力领域。在该领域，核能本是法国的优势所在。长期以来法国的核电技术在世界上广受认可，核电在法国的能源结构中占比近四分之三，核能使法国成为欧洲电价最低的欧洲国家之一，同时也是世界上最大的净电力出口国。但近年来，核能面临的经济、社会和安全问题越来越突出，核能在法国的政策环境也尚不明朗。在国内，国民议会在2014年通过的能源过渡法案规定，法国政府将在2025年将核能发电比例从当前的75%下调至50%；对外，发展核反应堆并没有获得明确的政策支持⑦Global electrification.La Chine,chevalier blanc de l’industrie nucléaire française ?. Paris:Géopolitique de l’Electricité [2015-04-24].http://www.geopolitique-electricite.fr/documents/ene-127.pdf.访问日期：2019年3月27日。。因而在新能源中，属于可再生能源的太阳能和风能成为了法国的主要发展目标。一是因为太阳能和风能的设备安装相对便利，安装完毕后即能投入运行；二是因为西方一些环境保护领域的非政府组织以生态保护为由反对建立大坝，给企业带来许多约束并限制资金支持。

2.法国开发署统一负责对非援助

法国开发署成立于1996年，2004年成为官方开发援助的骨干，是法国政府的官方发展援助机构。其援助领域主要有三个：能源生产、铁路及城市交通、城市发展。法国开发署主要的援助形式有三种。其中贷款为首要的援助形式，2016年开发署发放的贷款占援助总额的84%。贷款的形式多样，既有主权贷款和非主权贷款，也有援外优惠贷款。二是赠款⑧赠款法语为subvention，指有特定条件的补助金。，2016年赠款占援助总额的11%，赠款的主要对象为最贫穷的国家。三是“减债促发展合同”（C2D），这是一种旨在促进发展的债务转换机制，在该机制下，受援国定期偿还的债务金额将用于双方共同确定的、以解决贫困问题为目标的发展项目。

在非洲，主权贷款始终是法国开发署的主要援助形式。2017年，开发署向非洲提供的主权贷款金额为21 亿欧元。若将非主权贷款也计算在内，2013年至2017年间，贷款每年约占投资总额的65%。无偿援助的比例始终相对较少，如2017年对撒哈拉以南非洲国家无偿援助（包括赠款和减债促发展合同）金额为7.62 亿欧元，与2016年相比增加35%，但与2015年相比有所下降。在北非和中东地区，摩洛哥和突尼斯是最大的受益国；科特迪瓦、尼日利亚和喀麦隆则是撒哈拉以南非洲受益最大的三个国家。

能源领域始终是开发署在非洲投资的重点。法国开发署的行动目标明确表明：要保障所有人均能享受安全、持久、现代、价格合理的能源服务，与此同时还应尽快采取措施应对气候变化及其影响。2017年，开发署的资金共计援助建立了发电量为395 兆瓦的可再生能源项目，36 万余人由此享受到了电力服务，其中相当数量的人口位于非洲。

2007年，法国开发署制定了两个为期五年（2007-2011；2012-2016）的能源领域行动框架（CIS Énergie），自此投入能源领域的资金大幅增长。自2009年起，每年的投资额约为15 亿至20 亿欧元，2017年超过23 亿欧元。在该战略的指引下，开发署在能源领域的投资每年平均有70%用于非洲（2017年为16 亿欧元），其中50%用于撒哈拉以南地区。

优先发展可再生能源是该框架下的行动方向之一，因而开发署在非洲能源领域投资的大部分均用于可再生能源。自2013年起，法国开发署已经不再为燃煤发电厂提供资金，能源领域也只有8%的资金流向了化石能源项目——主要是燃油电厂和天然气发电厂，主要是为了“在能源转型的背景下，保证能源供应多样化及能源系统安全”⑨Oxford Committee for Famine Relief.« Des énergies renouvelables pour lutter contre la pauvreté»,2017:24.，因而开发署可能将是世界上最早停止为化石能源项目提供资金的组织。尽管在众多发展中国家中，目前化石能源还应在能源供应中占有一席之地，但法国开发署认为关注重点应为促进能源转型和发展可再生能源，而不应再扩大化石能源的使用范围。

2017年11月，在巴黎协定的影响下，法国开发署董事会通过了一项“横向行动框架”（CIT），为2017年-2022年提出了“气候与发展”的新战略。在这一新的战略背景下，开发署承诺其行动会完全符合《巴黎协定》的精神，因而2017年开发署在境外超过半数的投资（124 项）都会直接或间接对气候变化产生积极影响。在撒哈拉以南的非洲，这一战略下的行动占开发署在该地区业务总量的48%。⑩Agence Française de Développement.L’AFD en chiffres 2013-2017.Paris:AFD,2018,p.73.

二、中法援非的异同

相比之下中国的援助形式与法国有同有异。与法国相同，非洲也是中国援助的重点地区。据2014年发布的《中国的对外援助》白皮书，2010年至2012年，非洲地区占中国对外援助资金的51.8%。中国致力于帮助受援国实现经济社会发展，改善基础设施，因而提升能源供给能力是中国对外援助的工作重点之一。

2010年-2012年，中国对外援助金额为893.4 亿人民币，同期法国的对外援助约为283 亿欧元⑪数据来源：法国财政总署网站 https://www.tresor.economie.gouv.fr/Articles/2018/04/09/l-aide-au-developpement-francaise-enhausse-en-2017-a-10-1-md-soit-0-43-du-revenu-national-brut.访问日期：2019年3月14日。，远高于中国。但自2013年“一带一路”倡议提出以来，中国的对外援助进入了新的时期，⑫参见：周琪.《中国的对外援助是单方面付出吗》.中国党政干部论坛.2018年10月.尽管2016年、2017年有所下降，但中国的对外援助与2013年之前相比整体维持在较高水平。⑬参见中国财政部网站（http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/index.html）以及约翰霍普金斯大学中非研究所在财政部网站信息的基础上形成的中国对外援助数据（http://www.sais-cari.org/data-chinese-foreign-aid-to-africa）。且在2010年至今的近10年间，中国对外援助的增长率远高于世界其他国家同期，发达国家的对外援助总金额却变化不大。可见，中国的援外能力在不断提升。中国援外形式有无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种，占比分别为36.2%，8.1%和55.7%⑭数据来源：国务院新闻办公室2014年7月发布的《中国的对外援助（2014）》白皮书。。其中优惠贷款占比最大，但无偿援助同样数额较大。中国提供的对外援助数额不断增加、条件优惠，坚持不附带任何政治条件，不干涉受援国内政，充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权利，但却屡遭舆论批评，究其原因，一是中国在非洲的“后来居上”触动了西方国家的利益，其次，自身软实力不足也是重要问题。

在能源电力方面，中国的对非援助侧重大型水电项目，主要援助国为西方相对关注较少的国家，如埃塞俄比亚、尼日利亚、苏丹、乌干达等。埃塞俄比亚水坝的建设一度遭到西方和西方主导的国际机构的反对⑮Global electrification.L’électrification de l’Afrique et les grands fleuves Négociations cruciales sur les eaux du Nil.Paris:Géopolitique de l’Electricité [2016-01-25].http://www.geopolitique-electricite.fr/documents/ene-163.pdf.访问日期：2019年3月27日。，但在中国的援助下水坝最终按时完工。西方媒体经常指责中国建立大坝的工程破坏环境、影响当地居民生活。⑯如中国承建的苏丹麦洛维大坝就曾面临此类的指责，可参见：李安山.《为中国正名：中国的非洲战略与国家形象》.世界经济与政治.2008年第4 期.

软实力方面，据波特兰战略传播咨询公司每年发布的《软实力30 强报告》，自2015年以来，中国的软实力一直在第25 位左右徘徊，但法国的软实力始终位居世界前五。2017年马克龙带领下的法国，软实力更是跃居全球第一。软实力概念的最早提出者约瑟夫·奈（Joseph S.Nye）认为，软实力有三个来源：文化、政治价值观和外交政策。具体到法国的对非援助，可以看到法国十分重视软实力的输出。首先，法国重视文化推广，其对外援助的核心目标之一就是推广法国文化和扩大法语的使用范围，因而获得法国援助较多的国家多是其前殖民地；第二，自1990年起法国的对外援助开始与民主和人权挂钩，尽管给非洲国家带来了一系列混乱，但客观上促进了西方政治价值观的传播；第三，对外援助是法国外交政策的重要组成部分，对外援助促进了法国软实力的提升，后者反过来也有利于法国开展对外援助。与之相比，中国的文化推广相对落后，且1990年以来中非合作的重点也一直是硬基建，而传统援助国因自身财政状况等原因更关注法律法规等“软”基建领域，⑰程诚.《中国援助非洲，和西方有哪些不同？》.中非合作论坛网站，2018/04/09：https://www.fmprc.gov.cn/zflt/chn/zfgx/t1549040.htm.访问日期：2019年3月27日。这也导致中国在规则制定等领域落后于西方，而这些非物质领域作为软实力的重要组成，对中国的国家软实力造成了一定影响。其次，对外援助不附带任何条件也是中国外交政策的重点之一。这样的高额援助当然受到受援国欢迎，但也面临西方国家的许多批评，如支持独裁政府、增加受援国的负债，等等。西方媒体甚至不负责任地宣扬，中国在非洲搞的是一种新的殖民主义、新的帝国主义。⑱西方此类声音较为多见，如2017年欧洲议会主席安东尼奥·塔亚尼（Antonio Tajani）公开宣称“非洲有成为中国殖民地的危险”（https://www.francetvinfo.fr/monde/afrique/economie-africaine/lafrique-serait-elle-en-passe-de-devenir-une-colonie-chinoise_3057375.html）；又如《观点报》2018年9月7日文章 “Vers un impérialisme chinois enAfrique ? ”。这也表明，西方与中国在非洲的软实力较量才刚刚开始，中国仍需探求扩大自己软实力的新途径。

三、启示与前景

中国的对外援助金额占国民收入的比例非常低，但增长迅速，占世界援助总量的比重也不断提高，对外援助能力不断提升。中国无偿援助的比例高达36%，且中国常投资西方国家难以企及的耗资巨大的项目。中国的援助无论在“质”还是“量”上都不输西方国家，但却始终面临众多质疑。中国提供对外援助和发展资源的方式，或者宽泛地说“中国特色官方开发金融”模式（Official Development Finance，简称ODF），与经合组织发展援助委员会所倡导和实践的官方发展援助模式之间存在着较大的差异，加之中国目前的软实力较弱，往往只能被动地接受批评而难以提出系统性的反驳意见。⑲程诚.《中国援助非洲，和西方有哪些不同？》.中非合作论坛网站.2018/04/09.https://www.fmprc.gov.cn/zflt/chn/zfgx/t1549040.htm，访问日期：2019年3月27日。因而中国必须提高软实力以拥有更多话语权。比如，在文化走出去时更关注长期效益，采取更加灵活的战略：流行文化因并非根植于特定的语言、环境好热民族中所以通常更易走出去；国内文化市场尚未饱和的发展中国家更易接受中国文化⑳Zhang Yiwu.“China goes global:why China’s global cultural strategy needs flexibility”.in The soft power 30 report 2018.https://softpower30.com/wp-content/uploads/2018/07/The-Soft-Power-30-Report-2018.pdf.访问日期：2019年3月27日。。另外，涉及到能源电力领域，中国只有更积极地参与气候变化治理，将应对气候变化贯穿于援助项目，才能扩大影响力，获得更多的话语权。

未来，法国也将继续维护自身在非洲的影响力，这一点在马克龙当选法国总统后表现得更为明显。近年来随着财政状况的好转，法国的援助规模不断增加（2017年首次突破100 亿欧元），援助地区也不断扩大，法国仍然看好法非合作的前景。而且，出于地缘政治的考虑，法国必须加大它在非洲的投入，以增加法国在维护多极世界秩序方面的筹码。但鉴于中国已经成为非洲不可忽视的投资主体，所以中法非三方的互动必将愈加频繁。2015年6月30日，中法政府在巴黎发表联合声明，首次提出了“第三方市场合作”这一概念，而法国也是与中方牵手开拓第三方市场的首个发达国家。三方合作重点在亚非，旨在“鼓励双方企业以组建联合体投标、联合生产以及联合投资等新型合作代替传统分包的模式”，㉑参见：2015年6月《中华人民共和国政府和法兰西共和国政府关于第三方市场合作的联合声明》。能源领域也在双方的拟合作领域之中。

迄今为止，三方合作尚未取得大幅度实质性进展。其阻碍来自方方面面，首先是法方企业，它们并不看好三方合作。在非洲经营的法国企业多为私营企业，法国政府对其影响力有限。已经在非洲拓展的大型跨国公司不需要与中方合作；而法国的中小企业对与中国企业合作小心翼翼，因为它们不知面对中国企业时如何保护自身的利益。归根结底，中法企业之间缺少合作是因为双方缺乏信任。但从理论上讲，双方应仍能找到合作领域，即双方技术和客户竞争较小的领域，如农业。

虽然三方合作的方式是在2015年正式提出的，但自2006年中非合作论坛以来，呼吁进行三方合作的声音便不断出现。非洲国家对三方合作的形式一直有较多的担忧，也出现了不少反对的声音。三方合作中非洲面临的重要挑战之一是，非洲能否驾驭这种多边伙伴关系，并在其中实现自身发展目标，而不仅仅是任由大国安排。非洲对中国有疑虑的重要原因之一是双方缺乏充分了解。有非洲学者表示，由于西方在非洲数百年的殖民史和西方对非的深入广泛研究，西方与非洲间的相互了解要强于中非之间的相互了解。但同时，虽然美欧等西方国家了解非洲，但却在非洲维护自己的利益，而不为非洲人民谋利益。中国虽然站在非洲一边，但遗憾的是，中国还不十分了解非洲。㉒贺文萍.《中国在非洲到底还能走多远》.中非合作论坛网站.2010/08/03.https://www.fmprc.gov.cn/zflt/chn/jlydh/xzhd/t721447.htm，访问日期：2019年3月27日。因此，中国一些企业未能很好融入当地，反而引起了一些反感情绪。

针对上述问题，首先要加强中非的相互了解。2019年4月9日，中国非洲研究院正式成立，这将极大改善我国非洲研究工作相对落后的局面。但中非发展合作仍没有统一的援助机构，而是通过几个政府部门和政策性银行之间的协调机制来推进，研究工作落后于发展形势。反观法国，不论是决策机制还是管理结构均有成熟的体系，其援助体系中参与方众多、援助形式多样，系统化、合理化的管理体系为法国的对外援助的相关研究和实施作出了巨大贡献。中国需要加强对各对象国的研究，以便更好地服务于中国的对外战略，促进双方的相互了解，更好地处理非洲国家关注的敏感的问题，如当地劳工雇佣不多、部分中国企业的社会责任感不够，等等。

其次，减少非洲国家的疑虑，真正落实“非洲提出、非洲同意、非洲主导”的涉非三方合作指导原则。在具体操作中，可以参考张春㉓张春.《涉非三方合作：中国何以作为？》.西亚非洲，2017年第3 期，第22 页。的建议，从敏感度较低的领域开始，合作伙伴的选择可以从南方国家开始。

最后，必须加强舆论引导，塑造良好的国家形象。一方面，中国政府要促进中国文化走出去，加强中非间的文化交流，注重文化项目的建设；另一方面，中国应更重视非政府层面的沟通，因为通常学者和民间的评价在民众中更具影响力。此外，在信息披露制度上要作出改善，提高项目的透明度，从而增强非洲民众对中方的信任。

结 语

在中国，近年来在“走出去”战略尤其是“一带一路”的大背景下，电力行业的投资需求被逐渐撬动，中国电力企业也掀起了海外投资的热潮。非洲电力资源严重匮乏，因而成为中国电力行业“走出去”的重要目的地。中国有着强大的组织力、财力和技术实力，中国政府2017年对非洲的能源基础设施的投资多于其他任何地区，目前整个非洲大陆约1/3 的新增电力供应都来自中国投资的项目。

诚然，中国在非洲电力领域的投资成就已经世界瞩目，但仍面临众多挑战。与西方国家相比，中国在非洲的投资仍存在不少劣势。中法在非洲的三方合作中进展不大，阻碍不少。为此，我们要积极作出调整，让中国企业在走出去的进程中走得更远、更好。