城镇化进程中非物质文化遗产保护的 困境与法律应对

唐咪 聂洪涛

摘要：随着国内城镇化进程的不断加快，非物质文化遗产保护面临着物质载体被损毁、文化价值遭摒弃、传承后继无人等保护困境，而我国对“非遗”的法律保护仍存在着缺少顶层设计、缺少实施细则、缺少诉讼救济、缺少社会引导等问题。目前应对的措施应是：从国家立法、政府行政、社会公益、民众参与等四个层面入手，完善我国“非遗”的法律保护。

关键词：城镇化;非物质文化遗产;法律保护

中图分类号：G122    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）24-0014-03

习近平总书记在十九大报告中提出：“我们要坚定文化自信，共同推动社会主义文化大繁荣，提高我国文化软实力，建设社会主义文化强国。”①非物质文化遗产是中华民族优秀传统文化的重要组成部分。近年来，随着中国的城镇化进程加快，以乡村传统文化为集中体现的非物质文化遗产面临着衰退和消失。如何使非物质文化遗产在城镇化进程中“活”下去，是我们亟待解决的难题。

一、城镇化进程中非物质文化遗产保护的紧迫性

（一）我国城镇化发展特征

“城镇化”是我国学者对国外“城市化”概念的本土化，我国的“城镇化”主要指农村人口向城市或城市周边乡镇集中的发展过程，展现出农村人口的分散化以及城镇数量的规模化等特点。从1978年到2017年短短40年间，我国的城镇化率从17.9%提高到58.5%，共提高了40多个百分点。据报道，我国的城镇化率将在2019年底突破60%。②按照国际惯例，一个国家的城镇化率在30%-70%就已经属于城镇化快速发展时期，我国的城镇化发展甚至可被称为“快速城镇化”。

（二）非物质文化遗产特征

近十几年来，随着“申遗”热潮对于非物质文化遗产（以下简称“非遗”）概念的普及，“非遗”对于大多数国民来讲都不是一个陌生词汇。基于对非物质文化遗产法律概念的理解，其基本特征可被概括为以下几种：

首先，“非遗”具有非物质性，相对于实体，其更注重精神层面的价值，同时又以实物为载体，使其精神内涵得以彰显。

其次，“非遗”具有活态性，其传承并非一成不变，而是随着社会生活的变迁、传承人的理解而发生变化，在日常生活中传承，传承中不断创新。

最后，“非遗”具有共享性，相比其他民事权利，享有其权利的主体更加广泛，“非遗”的创造主体往往是某地区的群众，其传承与创新也往往在群众中完成。

（三）城镇化进程中“非遗”保护面临的挑战

目前，我国的城镇化已经进入高速发展阶段，伴随着国家城镇化率数值的不断攀升，根源于农耕文明且以传统乡村为物质载体的各类“非遗”将面临“灭顶之灾”，正如冯骥才所担忧的，“在城镇化浪潮前，我们势单力薄;即使力量再强大，也只是螳螂之臂，怎么去阻遏‘历史巨轮的前进。”③

首先，在我国许多边远地区，地方政府在城镇化进程中片面追求基础设施的完善与建设，注重了城市规模的扩大以及农村人口向城市的集聚，以至于为了大规模地建造楼宇，强行分割农村集体土地，拆毁农村历史民居、历史文化建筑等，严重损害了“非遗”的重要物质载体与人们居住的空间。

其次，现代化的商品经济与农村工业化生产逐渐取代了我国传统农村的生产、生活方式，快速城镇化将导致“非遗”相关产品供应链遭受危机，面临着被工业化取代的重大挑战和风险;此外，城镇化将直接导致我国农村居住人口大量的流失，大量农村人口从以务农为生转变到外出创业或进城务工，传统村落居住人口的年龄、性别、知识等社会结构将发生重大的改变，“非遗”传承将面临后继无人的窘境。

最后，城镇化进程中，大量的村民逃离乡村、追逐现代城市的文明，逐渐显现出对传统信仰的淡化以及丧失对传统文化的自信，这也在一定程度上瓦解了村民自身对于“非遗”的认同感，最终导致了传统的伦理信仰被淡化，乡村的文化习俗和信仰遭到彻底摒弃。

二、城镇化进程中我国对非物质文化遗产的保护现状

（一）国内立法现状

我国对“非遗”的立法保护最早起源于地方，自上世纪90年代，宁夏、江苏、北京等多地区先后审议通过了关于立法保护我国民间优秀传统文化艺术的多项地方法规，云南、贵州、福建等省份也紧随其后审议通过了关于保护少数民族地区优秀民族传统文化的立法保护条例。自从2011年《非物质文化遗产法》正式颁布施行以来，我国大多数地方政府相继出台了有关“非遗”保护行政法规及相关条例。自此，我国从中央到地方初步形成多层次“非遗”法律保护体系。

但是，随着我国城镇化进程的不断加快，目前的法律、法规因为制定时间过早，并未能有效回应当前城镇化背景下“非遗”保护的法律问题，只是处于对“非遗”的一般保护状态，出现立法滞后、执行不力等问题。

（二）政府投入现状

2011年我国出台的《非物质文化遗产法》是国内对“非遗”保护效力最高的法律，同时也是一部行政法，主要规定了中央及地方各级政府对“非遗”的各项法律责任。在城镇化背景下，针对“非遗”保护出现的各种问题，我国各级政府对“非遗”的保护举措主要包括：搜集“非遗传承人”信息并对其进行财政补贴、建设文化生态保护区、与民间组织合作建立文化公益救助会等。另外，据官方数据统计，各级人民政府在“十二五”期间共投入85亿人民币用于支持与保护“非遗”项目，截止2017年末，我国已批准1372个国家级“非遗”项目，累计培训出了四萬名以上的“非遗”名录传承者，这些举措均为城镇化进程中“非遗”的保护与传承注入了活力。

（三）司法救济现状

“城镇化”意味着经济高速发展，人口流动加快，利益冲突渐涨。截止2018年年底，我国共有40多个“非遗”项目被列入世界非物质文化遗产保护名录，加上了国内四级“非遗”项目名录，我国“非遗”资源保护项目数量十分庞大。实际上，相比“非遗”数量的庞大，国内涉及“非遗”的纠纷寥寥无几。在“快速城镇化”背景下，涉诉少并不能代表我国法律对“非遗”的保护得力，恰恰相反，因为“非遗”本身的非物质性、权利主体的不确定性等特征，时常发生“非遗”资源被掠夺盗用或被过度滥用，但“非遗”资源所在地的居民往往因为各方面因素，既得不到相应的经济回报，甚至连基本的精神权利也得不到尊重。而在国外，我国因为对“非遗”权利的法律救济途径未作明确说明，致使一些“非遗”资源被国外公司无偿使用，有些还申请了相应的商标、专利，获取了十分可观的利益，更甚者竟反过来严重限制我们国内对本国“非遗”资源的正常使用。

（四）民众参与现状

虽然国内、国际均予“非遗”以高度重视，地方各级政府也均在积极履行“非遗”法所赋予的保护职责，但就目前社会效果来看，对“非遗”宣传方面的力度仍显不够。随着大量农民进城定居，以及城市居民生活节奏加快，各级政府大都选择利用非遗保护日或其他节庆日通过对“非遗”资源相关载体的展示或“非遗”活动的演出进行法律、法规、政策的宣传，但因宣传时间不固定且持续时间较短、活动的对象过于固定以及范围过窄等多方因素，导致当地群众对“非遗”的价值及意义了解有限，限制了其对“非遗”的关注度、参与度，没有形成良好的保护氛围与宣传效果。

三、城镇化进程中我国当前法律对“非遗”保护不到位的原因

（一）缺少顶层设计，立法滞后难适应

我国于2011年正式颁布的《非物质文化遗产法》虽然已经在一定程度上有效弥补了现阶段国家立法工作中对“非遗”法律保护缺位的问题，为“非遗”提供了公法上的保护。但是随着城镇化进程不断加快，社会发生了剧烈变迁，原法因为立法时间较早，存在着缺乏前瞻性意识，立法的技术不够成熟、与其他部门法未实现有效衔接等诸多弊病，使得“非遗”的法律保護未落到实处，实践中因“城镇化”出现很多问题并没有得到有效解决。

（二）缺少实施细则，没有依据难执行

当前，我国已经进入“快速城镇化”发展阶段，我国所制定和颁布的《非物质文化遗产法》，虽然让我国“非遗”保护立法有了较为完善的法律支撑，但因其多为原则性规定，对“非遗”的保护更多地体现在“应当”、“支持”或“鼓励发展”等字眼，涉及的内容极为宽泛，并未出台适应社会发展、满足“非遗”保护需求的具体实施细则，严重影响了“非遗”保护的效果，使得“非遗”的保护，没有完全达到立法的总体预期。

（三）缺少诉讼救济，利益分享难落实

我国现有的“非遗”立法并未明确规定“非遗”传承人或权利人的具体权利内容，也未就侵权行为以及其救济机制做具体规定。在城镇化进程中，这种缺少“非遗”的利益分享机制以及“非遗”权利人受到侵害时诉讼救济途径的相关规定的法律体系将直接影响民众对“非遗”传承与保护的热情，也将影响政府对“非遗”的有效综合利用和依法保护。

（四）缺少社会引导，教育缺位难创新

现阶段，无论是从现实出发还是法律要求来看，政府在“非遗”保护中都担任着重要角色。但随着城镇化进程的加快，一些地方政府在对“非遗”项目开发、利用时一味追求经济价值，忽略“非遗”更为重要的文化价值，导致很多“非遗”资源失去本真，商业化严重。另外，因为大多数“非遗”项目与我们现代化的生活环境存在一定距离，且缺乏社会宣传和引导，作为“非遗”保护与传承主力军的普通民众没有给其足够的重视，最终导致了“非遗”保护的力度不够、效果不佳的尴尬局面。

四、城镇化进程中“非遗”保护的法律应对

（一）国家立法层面

显然，我国目前的“非遗”保护立法已经很难适应城镇化进程中“非遗”保护的法律需求。作为享有立法权的立法机关，首先，应当根据国情实际需要适时合理地填补法律空白，尽早出台配套的实施细则，为“非遗”保护打下法律基础。其次，各级地方政府要根据《非物质文化遗产法》的要求，制定、修改或补充地方性法规或管理条例，充分发挥基本法律的统领作用。最后，做好“非遗”法与相邻的部门法之间的有效衔接，特别要注意和相邻的民法、知识产权法及诉讼法之间的关系，对于发生的侵犯“非遗”权利的行为，要明确规定救济的法律途径，比如，可以通过扩大诉讼资格主体范围，适时引入公益诉讼制度以及法律援助制度，提供多样化的救济途径等方式，实现对受侵害的“非遗”权利人的救济效果最大化。

（二）政府行政层面

“非遗”保护工作因为具有保护对象范围广、保护时间周期长等特点，其保护工作不仅需要来自社会各界的支持，同时也需要政府内部保护。根据我国相关法律规定不难看出，国家文化部目前主要负责国内文化领域相关的事务，作为文化领域的“非遗”项目，具有权利主体不确定性、保护对象广泛性等特征，其要求往往远远超过我国文化部的职责权限，在实际工作中，文化部也常常表现出力不从心。基于现实考虑，我们应提高“非遗”保护层级，细化不同部门职责，最大限度地调动各个行政部门，整合国家行政资源，提高行政效率，充分发挥政府对“非遗”法律保护的行政作用。

（三）社会公益层面

“非遗”项目可能产生于某一地区，但其文化价值是属于整个社会甚至全人类，所以对“非遗”的保护与传承离不开社会各界的支持。国内相关文化社团应积极承担起相应的社会责任，积极宣传“非遗”的重要价值及意义，使社会公众充分了解在当前的经济社会、历史发展条件下“非遗”项目保护的具体工作要求，从根本上控制“非遗”项目保护的发展方向，确保“非遗”项目保护工作的开展能够更好地贴合当今社会经济发展形势的需要。另外，为了全面激发政府与社会对“非遗”项目保护活力，当地政府部门应积极制定配套的保护措施，在文化宣传、科技、税收、教育、经济等各个领域积极予以政策扶持，彻底打破当前“非遗”保护的困境。

（四）民众参与层面

“非遗”产生于人民群众日常的生产、生活，对其的保护与传承主体也应该在民众而非仅仅依靠政府或社会组织。“非遗”传承人是“非遗”保护工作的主角与核心，尤其是在学习、挖掘原有“非遗”文化精髓基础上加入现代文化理念，赋予“非遗”新灵感的“活态”传承是推动“非遗”创新最为宝贵之处。我们各级政府应充分团结各方力量，充分调动广大群众对“非遗”保护与传承的热情，通过营造共同的传统历史文化氛围、组织各项可使群众亲身参与的民俗活动等方式找回群众的传统文化记忆，激发人们的文化认同感，引导人们正视传统文化，从而自上而下地推动“非遗”的保护传承与发展创新。

注 释：

①选自2017年10月18日习近平《决胜全面建成小康社会  夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》一文。

②数据来源于中国社会科学院经济研究所与社会科学文献出版社共同发布《经济蓝皮书夏季号：中国经济增长报告（2018-2019）》

③引自馮骥才《一个古画乡的“临终抢救”》一文。

参考文献：

[1]宋俊华.非物质文化遗产蓝皮书：中国非物质文化遗产发展报告（2017）[M].北京：社会科学文献出版社，2017.

[2]王鹤云，高绍安.中国非物质文化遗产保护法律机制研究[M].北京：知识产权出版社，2009.

[3]赵忠仲，熊贤智.新型城镇化与非物质文化遗产保护的双轨并行[J].湖南财政经济学院学报，2017（1）.

[4]高丙中，宋红娟.文化生态保护区建设与城镇化进程中的“非遗”保护：机制梳理与政策思考[J].西北民族研究，2016（2）

[5]戴健.我国非物质文化遗产立法保护探析（J）.河南教育学院学报（哲学社会科学版），2016（5）.

[6]谢中元.城镇化进程中的非物质文化遗产保护问题新探[J].理论导刊，2015（1）.

[7]吴汉东.论传统文化的法律保护—以非物质文化遗产和传统文化表现形式为对象[J].中国法学，2010（1）.

作者简介：唐咪（1993—），女，汉族，陕西西安人，单位为西安财经大学法学院，研究方向为知识产权。

聂洪涛（1975—），男，汉族，陕西乾县人，西安财经大学法学院副院长、教授，法学博士，研究方向为知识产权。

（责任编辑：李直）

基金项目：本文系国家社科基金项目“非物质文化遗产知识产权保护的难点与对策研究”（项目编号：18EH219）阶段性研究成果