农村经济体制变革与改革开放再出发的触发机制

高 帆

(复旦大学 经济学院,上海 200433)

以1978年党的十一届三中全会召开为标志，中国拉开了对内市场化体制改革和对外主动融入全球经济的帷幕，改革开放随即成为中国推进社会主义现代化建设的关键抉择。从社会实践的角度看，中国改革开放不是在所有领域、部门和地区同步推进的，而是从农村经济领域率先突破的，特别是以安徽小岗村自发实施“大包干”为开端，我国农村经营体制开始从此前的人民公社制转向家庭联产承包责任制。这种农村经济变革构成了我国经济社会变革的“触发机制”。它不仅在实践层面快速解放和发展了农村生产力，启动了后续的乡镇企业发展、城乡流通体制变革、劳动力非农化流转和城镇化进程，而且在制度层面证明了市场在资源优化配置和社会生产力发展中具有比较优势，政府对微观主体放权让利、不断凸显市场在资源配置中的作用随即成为我国在其他领域推进经济体制变革的逻辑主线。

改革开放40多年以来，中国经济总量在全球范围内创造了增长的“奇迹”，并跃升为经济总量仅次于美国的世界第二大经济体。然而，从主要国际组织的界定和自身经济的发展来看，迄今为止中国仍然是一个发展中国家①刘伟、蔡志洲：《如何看待中国仍然是一个发展中国家？》，《管理世界》2018年第9期。，且与基本实现现代化和建成社会主义现代化强国的战略目标相比，我国经济发展仍存在着不平衡、不协调、不可持续的挑战，化解内外部的经济风险并实现经济高质量发展是我国现阶段面临的重大使命。当前，我国经济发展已经站在新的起点，并面临着新的问题和历史使命，这就需要将改革开放视为一个动态的、连贯的、持续深入的过程。改革开放不应停步，也没有止境。在经济总量已经显著跃升的情形下，中国的“改革开放再出发”是回应内外部新挑战、实现更高远目标的内在需要。从逻辑上说，改革开放再出发面临着与改革开放初期类似的操作策略问题，即是否需要以及如何选择恰当的触发机制，进而基于经济体系的结构特征和内在关联引致新一轮的整体经济发展。从现阶段我国的经济特征出发，我国推动改革开放再出发和整体经济发展仍需要确立适当的触发机制，而以加快农村经济变革为切入点、率先推动农村经济体制变革则具有可行性和紧迫性。这种触发机制的选择对我国建设现代化经济体制、实现经济高质量发展具有举足轻重的作用。

一、 农村经济体制与中国改革开放初期的变革逻辑

上世纪70年代末期，中国在国民经济濒临崩溃边缘的严峻情形下启动了系统化的经济转型，这种转型涉及方向和策略两个关键问题。就方向而言，从计划经济体制转向市场经济体制，从封闭经济状态转向开放经济格局是这种转型的基本趋向。就转型策略而言，这种转型不可能在经济体系的各组成部分同步实施，而需从某些领域切入或率先突破，然后再将改革延伸或扩散到更为广泛的领域，“这一改革潜在地发动起一个关键的变革齿轮，由此推动逻辑链条上其他领域的改革”[注]蔡昉：《中国改革成功经验的逻辑》，《中国社会科学》2018年第1期。。渐进式、非平衡、次序性是中国系统化经济转型的重要特征，而微观主体和政府在交互作用中选择、确定改革的突破口或切入点，对中国系统化转型的进程、方式和绩效就具有关键作用。从策略层面，中国经济转型存在着率先启动某些领域的改革，然后利用触发机制驱动更广泛领域改革的结构传导特征。这种触发机制需要依据改革的次序将国民经济区分为触发部门和扩展部门，利用触发部门的率先改革撬动扩展部门的改革，并伴随着时间推移使扩展部门形成对触发部门的反馈效应，不同部门之间有次序且有反馈的改革策略能够推动国民经济在体量和能级上不断被放大。

对中国这样的发展中大国而言，这种转型策略的选择是必要且重要的，特别是触发部门的选择对整体改革开放具有异乎寻常的意义。这主要是因为：中国是一个实行社会主义制度的发展中大国，作为地理和人口规模庞大的发展中国家，中国在不同部门、地区和群体存在着发展的落差，经济体系的不同组成部分存在着较为突出的差异性。这种发展水平、阶段或者改革初始阶段的“异质性”特征意味着：采用齐头并进、一步到位的激进式转型会忽视这种差异性，并对转型的进程及其最终结果产生负面影响。更重要的是，作为实行社会主义制度的发展中大国，我国推进经济体制转型首先需要确保国家制度和社会秩序的平稳，避免因转型方式和策略选择失当所导致的剧烈动荡，转型的绩效也需要通过实践去观察和检验，用率先实施改革的成果去推动或倒逼其他领域的经济改革。转型的路径也要尽量规避原有利益格局的约束，从阻力相对较小的领域切入以实现改革的可操作性，通过改革形成的发展红利来补偿改革中的利益相对受损者，进而使得系统化的经济转型具有整体福利改善且群体间可进行利益补偿的“卡尔多改进”性质。此外，与其他经济体相类似，我国国民经济的不同组成部分之间也因投入—产出关系而存在着紧密的关联，任何单一领域的改革都会产生方法和结果的“溢出效应”，即通过经济关联而对其他部门或领域产生传导作用。概括地说，在中国这样实行社会主义制度的发展中大国，采取由点到面、由面到体、逐步传导和扩散的渐进式转型策略是理性、务实的，而触发部门的选择或形成则对这种转型策略的实施具有至关重要的影响。

1978年我国启动了对内市场化改革和对外融入全球经济的历史征程，改革开放的整体战略以农村经济体制变革(尤其是农村经营方式变革)作为突破口或切入点，农村经济体制变革是上世纪70年代末期我国系统化经济转型的触发部门。从表面上看，这种触发部门的角色形成导源于自下而上的社会实践，即安徽小岗村村民以按“血手印”的方式自发实施大包干制度，以形成对计划经济时期农村人民公社制度的变革。然而，这种自下而上的变革随即得到了中央政府自上而下的回应、认可和推广，1982年的中央“一号文件”明确提出包产到户、包干到户等均属于社会主义集体经济的生产责任制，家庭联产承包责任制随即在正式制度层面成为农村经营方式的可选方案。显然，将农村经济体制、或农村经营方式变革作为我国整体改革开放战略的触发机制，是政府部门和微观主体两种力量相互交汇、共同选择的结果。作为这种选择的产物，我国改革开放初期以极短的时间完成了家庭联产承包责任制对人民公社制的取代。统计资料显示：1983年和1984年，我国实行大包干队数占全国农村队数的比例分别攀升至97.9%和99%，实现大包干户数占总农户的比例则分别攀升至94.2%和96.6%。家庭联产承包责任制的快速和普遍实施，意味着在上世纪80年代中期我国农村经济体制变革或农村经营方式变革在全国范围获得了重大进展。

从逻辑上说，我国在1978年启动改革开放战略时，依据政府和微观主体的交互作用将农村经济体制变革作为整个系统化转型的触发部门，是特定经济结构衍生的产物，是多种因素交织作用的结果。具体地说：在1978年启动改革开放战略时，我国仍是一个农村人口和农村劳动力为主体、且农村人口以农业生产为主体的国家。1978年我国农村人口占总人口比重为82.09%，农村就业人数占就业人数比重为76.31%，第一产业就业人数占农村就业人数比重为92.43%。据此率先启动农村经营体制改革可以解放和发展农村生产力，进而改善绝大多数人口的生产与生活状态，并为其他领域的经济变革提供稳定、巩固的社会基础。二是在计划经济时期，我国为实现重工业优先发展战略而内生出人民公社制、农产品统购统销制度、城乡户籍制度以及城乡分割的基本公共品配置方式。相对于城镇居民，计划经济时期农村居民生活和福利水平的改善程度相对更小，其改革的动机也就相对更强，小岗村村民以按“血手印”方式秘密实施大包干就是这种情形的生动写照。三是农村经营方式变革具有较为明晰的历史“参照系”。新中国成立初期，我国以“耕者有其田”为基准和主线实施了农村土地制度改革，农村也形成了以家庭为基本单位的生产经营方式。从时序比较来看，这种方式激励了农民的农业投资，规避了农民的外部监督，从而提高了农村的社会生产力以及农民家庭的生产与生活水平，这对上世纪70年代末期我国农民自下而上自发实施大包干制度具有启示作用。四是就利益格局而言，从触动利益格局较小的领域率先推进经济体制变革，从操作的角度看更具有可行性。“以包干到户为主要形式的家庭承包制的改革，除了首先可能与传统的意识形态，即主要是坚持集体所有制的政治要求冲突之外，没有触及任何群体的既得利益”[注]蔡昉：《中国农村改革三十年——制度经济学的分析》，《中国社会科学》2008年第6期。。从人民公社制转向家庭联产承包责任制并未触动城镇居民的利益，在农村也仅使极少数的基层干部的利益相对受损，绝大多数的农村居民在这种变革中均能得到福利改善。相对于城镇内部或者国有企业而言，农村经济体制变革更具有“卡尔多改进”、甚至“帕累托改进”性质，这使得它对已有利益格局的冲击较为微弱，其因阻力较小而更具有实施的可行性。

就实践绩效而言，我国在上世纪70年代末期、80年代初期实施的农村经济体制变革不仅导致了农村内部的生产力解放，而且充当了整体改革开放战略的触发机制，并由此引致了诸多领域的市场化改革，为中国不断融入全球经济提供了重要支撑。农村经济体制变革在不改变农村土地集体所有制的前提下，赋予了农户在承包土地上的经营自主权和投资回报剩余索取权，这就极大地解放和发展了农业生产力，提高了农民的农业产出、劳动生产率、收入水平以及要素配置自主性。由此也就导致了多个方面的连锁反应或扩散效应：劳动生产率提高使得农村可在保持农业产出稳定的前提下，向非农产业或城镇部门领域释放更多的劳动力。考虑到改革开放初期的户籍制度约束，则劳动力的非农化就业首先在农村内部进行，这种农村内部的劳动力再配置使乡镇企业异军突起。1985～1996年乡镇企业就业人数占我国农村就业人数的比重已经从18.83%提高至27.55%，该比例在2011年进一步攀升至39.97%。“中国这场农村工业化浪潮和乡镇企业繁荣也终于在20世纪80年代末和90年代初引爆了中国近现代史上苦苦等待和久盼的第一次工业革命”[注]文一：《伟大的中国工业革命》，北京：清华大学出版社，2016年。。

农村社会生产力的解放和发展还改变了农产品的长期供给短缺状况，此前农产品的统购统销制度的实施基础也发生了重大改变，政府依靠票证来配给短缺农产品的制度也随即退出历史舞台，城乡居民越来越普遍地采用市场机制自发开展产品交易。农村劳动生产率提高与城乡产品的交易活跃则进一步提高了生产要素的流动性；特别是，农村劳动力可以通过跨城乡、跨部门、跨产业实现更大范围的频繁流动。这不仅导致户籍制度的就业管控功能不断弱化，而且从要素供给角度支撑了中国民营经济和外资经济的不断发展，中国经济的所有制结构也逐步从“一大二公三纯”走向公有制为主体、多种所有制经济共同发展。1978～2015年我国农村劳动力转移对非农业部门产出贡献率和社会总产出贡献率分别为11.64%和10.21%[注]程名望、贾晓佳、俞宁：《农村劳动力转移对中国经济增长的贡献(1978—2015)：模型与实证》，《管理世界》2018年第10期。。在农村劳动力城乡流动频繁且所有制经济多元化的背景下，中国的工业化和城镇化进程以前所未有的速度在推进，而农村劳动力的流动则加速了中国劳动密集型产业以及对外贸易的发展，中国依凭劳动力资源优势和出口导向战略而成为引人注目的“世界制造中心”，中国经济对全球经济的影响力得到了持续的放大和增强。

更值得强调的是，上世纪70年代末期和80年代前期的农村经济体制变革，使得我国显著提高了农产品供给能力、农村社会生产力和农民劳动生产率，使得我国人口占主体部分的农村居民普遍改变了生产与生活方式，而农村内部和城乡之间的产品与要素流动也提高了农村居民的收入和消费水平。这使得中国经济与社会秩序的稳定性得到了显著增强，应对内外部经济冲击的韧性和能力有了大幅度提升。以此为前提，中国才更有条件推进后续国企、金融、财税、外汇等诸多领域的经济改革。就此而言，上世纪80年代前期“农业非常规增长、农村商品经济的发展和随后乡镇企业的异军突起，对中国市场化改革具有全局性意义”[注]萧冬连：《中国农村改革是如何率先突破的》，《中共党史研究》2018年第8期。。从制度安排的示范角度看，我国农村经济体制变革作为“试验田”，以鲜明的绩效对比表明：相对于政府部门的严格管制和计划经济方式，依靠微观经济主体的自发决策和市场激励机制更能优化资源配置，提高经济效率。政府对各类微观主体放权让利、并转向公共产品供给是提高经济增长的关键，这种思路随即成为后续我国推进其他领域市场化改革的一个“基准”。概括地说，上世纪70年代末期以来，我国以农村经济体制变革为突破口启动了改革开放的整体战略，这个触发部门的选择体现了两个基本原则：影响力原则和利益结构原则，即从那些影响人口相对较多、但利益格局变动相对较小的领域率先推动改革，进而通过触发机制中触发部门和扩展部门之间的交互作用推动整体发展。农村经济体制变革作为触发部门最终启动了经济体系中不同部分之间的传导机制和链式反应，这是改革开放40多年以来中国经济总量实现持续高速增长的重要动力源泉。

二、 新时代背景下我国经济的主要挑战及其根本性质

1978年中国以农村经济体制变革为触发部门，启动了市场化经济体制转型和主动融入全球经济的历史进程。在改革开放推进到40多年的特定时期，中国经济相对于上世纪70年代末期已经站在新的历史起点。这种新的历史起点有三重内涵：一是从物质基础看，改革开放之后我国经济总量在全球范围内创造了增长的“奇迹”，中国已经从一个国民经济濒临崩溃边缘的经济体，演变为一个经济总量仅次于美国、且人均GDP进入中上等收入国家行列的经济体。按照2010年不变价美元计算，1978～2017年中国GDP占世界和美国GDP的比例分别从1.12%提高至12.69%、从4.64%提高至58.71%，中国人均GDP占世界和美国人均GDP的比例则分别从5.02%提高至68.92%、从1.07%提高至13.80%。伴随着经济总量的持续高速增长，我国的工业化进程、城市化进程、城乡居民福利改善程度等均取得了快速发展。中国在解放和发展社会生产力方面已取得了显著绩效，改革开放使中国历史上长期面临的落后社会生产局面发生了突破性转变。二是从制度安排看，改革开放以来，中国在理论层面提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，在实践层面则通过政府对企业和居民等微观主体的放权让利，不断凸显市场在资源配置中的关键作用。按照加拿大弗雷泽研究所(Fraser Institute)的统计资料，1980～2016年中国的经济自由度指数从3.64分逐步提高至6.46分。按照世界银行的统计资料，1978～2017年中国的对外贸易依存度从9.65%增至37.80%，该指标在2006年甚至达到64.48%。中国的经济发展已经稳固地建立在市场化和全球化这两个重要的制度变革基础之上，不可能再重返此前以政府严苛管制为基本特征的计划经济体制和封闭经济格局。三是从战略目标看，作为一个实行社会主义制度的发展中大国，我国的经济发展需要不断解放和发展社会生产力，也需要实现经济的持续发展和共同富裕目标。在落后的社会生产格局得到重大改变的前提下，我国需要继续推动生产力的发展和经济的较快增长，以促使我国从中上等收入国家顺利转变为高收入国家，同时也需要保持经济增长的协调性、持续性，促使经济增长成果能够被不同社会群体相对均等地分享。如果说改革开放初期的中国经济高度聚焦于增长速度的话，那么现阶段中国的经济发展则需要避免经济增速急速下滑，并提高经济增长的质量以及成果分享程度。发展目标更为高远和多元是现阶段中国经济发展的重要特征，我国政府强调贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，强调经济发展开始进入高质量发展阶段，均是上述发展目标转变的明显例证。

从物质基础、制度安排和战略目标来看，现阶段中国经济相对于改革开放初期已经发生了重大变化，中国特色社会主义进入新时代具有厚实的实践逻辑。在新时代背景下，我国经济发展的实质就是要利用新条件，解决新问题，实现新目标，就是要基于变动的物质条件和制度安排，通过化解经济领域中的瓶颈问题，实现发展社会生产力、提高增长质量和成果分享程度这些多元目标。从逻辑上看，在改革开放业已推进到40多年的特定时期，我国首先需要厘清经济运行过程中的主要挑战及其根本性质，进而采取契合于当代实践的触发机制去实现更为高远、多元的发展目标。在经济总量持续高速增长的背景下，我国经济体系不同组成部分之间失衡格局却在衍生、累积和加剧，结构性问题已经成为影响中国经济持续协调发展的主要瓶颈因素。党的十九大报告明确提出改革开放导致我国经济社会结构和社会主要矛盾出现了明显转变，社会主要矛盾从此前人民日益增长的物质文化生活需要与落后的社会生产之间的矛盾，转变为当前人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。在经济领域，不平衡发展主要表现为国民经济体系存在着一系列的结构性问题，不充分发展则主要表现为国民经济仍需在较长时期内保持较快的增长速度，不平衡不充分这个排序也暗示出结构性问题对中国现阶段经济发展的关键制约特征。结构性问题的化解不仅直接关联着经济高质量发展的实现程度，而且关系着经济充分发展和增长速度的演变方向，毕竟结构性问题的累积和加剧会对长时期内经济保持较快增长形成拖累。概言之，现阶段我国经济发展的挑战主要来源于一系列的结构失衡，不平衡、不协调和不可持续是中国经济需要着力解决的关键问题。

在中国特色社会主义进入新时代的背景下，我国经济发展面临着多重结构性问题的挑战，这和改革开放初期面临的经济总量短缺问题存在着显著差别。如果说改革开放初期的触发机制主要瞄准的是经济总量增长，那么现阶段改革开放触发机制的选择则应聚焦于解决这些结构性问题。现阶段我国经济面临的结构问题表现在多个方面。例如，在增长动能方面，改革开放以来我国经济增长主要源于资本、劳动力等要素的密集投入，以技术创新为支撑的要素组合效率提高对增长的贡献度相对有限，要素投入构成了我国经济增长的主要驱动因素[注]张健华、王鹏：《中国全要素生产率:基于分省份资本折旧率的再估计》，《管理世界》2012年第10期。。特别是，20世纪90年代以来，全要素生产率对我国GDP增长的贡献度呈现出阶梯式下降趋势[注]刘元春：《新时期中国经济改革的新思路和新框架》，《政治经济学评论》2018年第1期。。这意味着迄今为止我国经济增长仍不是更具持续性的创新驱动类型，从粗放型增长方式转向集约型增长方式仍是一个艰巨的使命。在需求结构方面，我国改革开放以来的经济增长伴随着固定资产投资占比的持续提高，以及最终消费支出占比的相对下降，在最终消费支出中则表现出政府消费支出占比的相对稳定，以及居民消费支出占比的显著下降。高投资率、低消费率随即成为中国经济需求结构的重要特征事实[注]张全红：《中国低消费率问题探究——1992—2005年中国资金流量表的分析》，《财贸经济》2009年第10期。。与此相伴随的是，在国际贸易保护主义倾向加剧的背景下，中国经济因内部消费需求抑制而面临着产能过剩的严峻挑战。在资本配置结构方面，资本作为最具流动性的生产要素，总是频繁地从低利润率领域流向高利润率领域。改革开放以来，我国商品市场的竞争程度不断加剧，生产要素成本逐步抬高，而金融和大城市房地产领域则通常拥有更高的行业收益率。由此，我国经济体中就衍生出过度金融化问题[注]张成思、张步昙：《再论金融与实体经济：经济金融化视角》，《经济学动态》2015年第6期。，资本配置则出现从实体经济转向金融、房地产等领域的“脱实向虚”现象[注]王国刚：《金融脱实向虚的内在机理和供给侧结构性改革的深化》，《中国工业经济》2018年第7期。。其结果不仅推高了大城市房地产等资产价格，而且导致整个经济体系面临着不断升高的金融风险。在收入分配方面，改革开放40多年以来，我国经济的持续高速增长在时序意义上改善了居民的收入、消费和福利水平，但就横向比较而言，我国不同社会群体对增长成果的分享并不是相对均等的。特别是上世纪90年代以来，劳动者报酬占GDP的比重有所下降，而标度居民收入差距的基尼系数则在攀高。我国“初次分配格局呈现政府和企业部门收入比重上升、住户部门收入比重相对下降的趋势特点，再分配格局则呈现政府、企业和住户的可支配收入均大幅提高，企业所得增长最快，住户居民所得增长最慢的特点”[注]常兴华、李伟：《中国宏观收入分配格局再研究》，《宏观经济研究》2018年第5期。。这种收入分配差距的演变态势会通过影响消费、人力资本投资、产业转型而对经济发展产生约束。在收入分配差距拉大的情形下，我国形成改革共识、动力以及效力将变得更为艰难。

现阶段我国经济发展的主要挑战来自于结构性问题，这些问题的表现具有多元性，成因也具有复杂性，不同的结构性问题往往有各自的形成因素和机理。然而，这些结构性问题均发生在一个正处于体制转型中的发展中大国，且均面临着中国仍存在着城乡二元结构这个共同背景。城镇和农村是构成我国国民经济整体的两大部门，但因计划经济体制的路径依赖，以及改革开放之后的渐进式体制转型，这两大部门仍存在经济体制以及由体制衍生的发展绩效的落差。这种落差构成了解析我国经济结构性问题的一个基点，即虽然我国的经济结构性问题表现在很多维度，但这些问题往往具有共同的实践背景和形成因素——城乡二元结构。虽然我国的经济结构性问题集中表现在非农领域或城镇部门(例如，资本配置的“脱实向虚”)，但这些问题往往是“表象在非农领域，根源在农村部门”，就非农领域或城镇部门去解析这些结构性问题是言不及义的。

促使我国经济从粗放型增长方式转向集约型增长方式，其关键是提高全要素生产率的增长率及其对经济增长的贡献度，但现阶段制约我国全要素生产率提高的主要因素是：要素的再配置能力；市场规模的扩大和人力资本的提高。在中国这样的发展中大国，要素的再配置能力取决于农村土地、劳动力与资本的对接程度，市场规模的扩大则应注重户籍人口仍占多数的农村居民的需求拓展，而人力资本提升则高度依赖于农村内部和流出劳动力(农民工)的劳动素质变化。从需求结构来看，改革开放以来，我国农村居民消费在居民消费支出中的占比下降，快于农村户籍人口在总人口中的占比下降，2017年我国农村户籍人口和农村居民消费支出占比分别为57.65%和21.50%，其人口占比结构和消费占比结构之间存在较为显著的“剪刀差”。这说明当前我国经济的高投资率、低消费率主要导源于农村居民消费意愿和能力约束。从要素配置的角度看，改革开放以来我国农村劳动力可以实现跨城乡、跨地区、跨部门的流转，但资本进入农村部门并与其他生产要素相结合面临着土地制度、人力资本供给以及其他公共产品供给的制约，农村集体所有制的土地难以在不同用途之间自主转换，且转为城镇国有土地则严格依赖于地方政府的征地制度。上述情况意味着资本在城乡之间的配置受到约束，且农村土地转移渠道具有政府严格管控的特征。在企业从事制造业且遭遇市场逆转和利润下降的背景下，上述格局就会加剧城镇内部资本从实体经济向虚拟部门的流动。就收入分配格局而言，我国总体的居民收入差距可以分解为城乡之间、地区之间、行业之间等多个方面，但在城乡二元结构特征显著的背景下，我国城乡收入差距仍是总体居民收入差距的主要来源。1992～2016年城乡收入差距对我国总体居民收入差距——Theil T和Theil L的平均贡献度分别为77.28%和76.05[注]高帆：《从割裂到融合：中国城乡经济关系演变的政治经济学》，上海：复旦大学出版社，2019年。。

总而言之，结构性问题是新时代背景下我国经济发展面临的主要挑战，理解这些挑战必须将其嵌入在中国城乡二元结构这个特定背景之中，并由此把握这些结构性问题的根本性质：表象在非农领域，根源在农村部门，农村经济发展对化解我国经济领域的一系列结构性问题具有关键作用。“我国现代化的短板和难点在于农业、农民和农村的落后”[注]洪银兴：《以三农现代化补“四化”同步的短板》，《经济学动态》2015年第2期。，“与建设现代化强国的目标相比，中国发展不平衡不充分的矛盾主要表现在农业农村方面”[注]马晓河、刘振中、钟钰：《农村改革40年：影响中国经济社会发展的五大事件》，《中国人民大学学报》2018年第3期。。这种性质使得我国的结构性问题与主要发达国家的类似问题区别开来，进而对新时代背景下我国确立改革开放再出发的触发机制、实现经济高质量发展目标也就产生了丰富的实践含义。

三、 农村经济体制变革对改革开放再出发的触发功能

1978年启动改革开放是在中国现代化进程中具有里程碑意义的重大事件。改革开放的实践深刻地改变了中国国内的经济社会格局，以及中国经济与域外经济之间的关联状态。改革开放40多年以来，中国在经济总量高速增长的背景下，面临着一系列结构性问题的严峻挑战，回应这些结构性问题需要推动改革开放再出发。改革开放再出发是在中国经济进入新阶段、面临新挑战和新目标时提出的重要命题。这个命题有两重含义：一是中国仍需推动改革开放；二是改革开放应有新的内涵。上世纪70年代末期，在中国经济濒临崩溃边缘的格局下，改革开放是突破这种困境并实现中国经济高速增长的关键抉择。现阶段在中国社会生产力得到极大解放和发展、但经济面临不平衡不充分发展的情形下，改革开放仍是解决中国诸多经济结构性问题的关键抉择。继续推进市场化改革并实现更高水平的对外开放，仍是解决这个时代我国经济发展问题的主线和根本出路，不能因结构性问题凸显而中断或延缓市场化改革和对外开放进程。

与此同时，1978年以来中国的市场化改革和对外开放是一个连续的、渐进的过程。例如，针对经济运行机制，1981年党的十一届六中全会强调“必须在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用”；1984年党的十二届三中全会则提出社会主义经济“是在公有制基础上的有计划的商品经济”；1992年党的十四大报告指出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用；2007年党的十七大报告强调要从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用；2013年党的十八届三中全会则提出要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这种思想认识的渐进特征与社会实践的渐进特征是紧密相连的。我国的市场化体制转型并不是在所有经济领域齐头并进的，迄今为止要素市场化改革仍显著滞后于商品市场化改革，不同区域的市场化改革进程也存在显著落差[注]王小鲁、樊纲、余静文：《中国分省份市场化指数报告(2016)》，北京：社会科学文献出版社，2017年。。改革开放再出发不是说在过去某些时段改革开放出现了停滞或中断，而是说要用深化改革开放的方法解决改革开放进程中的问题，并实现新时代的经济高质量发展目标。它意味着我国不仅要延续市场化转型和对外开放的基本方向，而且意味着需要直面改革开放进程本身的失衡特征，在改革的深度、广度和速度中做文章，促使不同领域的改革形成相互配合、协调和支撑的良性格局，以此解决中国经济面临的结构性问题并实现经济发展的“升级版”。

1978年中国通过率先启动农村经济体制变革这个触发机制，进而驱动了整体的市场化改革和对外开放战略，改革开放在策略上存在着从农村部门触发、再向其他领域扩展的传导路径。在新时代背景下我国推动改革开放再出发，不意味着此前确立和选择的触发机制是错误的。在上世纪70年代末期，我国率先从农村经济领域启动市场化改革，是在当时中国经济社会结构背景下的一个理性选择。然而，伴随着时间的推移，这种触发机制在实施中出现了形态演变和结果失衡，这是现阶段我国经济出现一系列结构性问题的重要原因，也是提出改革开放再出发这个命题的实践背景。从逻辑上说，在中国这样的地理和人口规模庞大、不同部门和群体存在发展落差的国家，其系统化经济转型触发机制的选择是至关重要的；但伴随着时间的推移，特定触发机制很可能会出现边际收益递减，触发部门自身也面临着需要进行连续改革的重大任务。

从实践来看，农村经济体制变革在中国改革开放进程中充当了触发机制，农村家庭联产承包责任制的实施通过提高农产品供给能力、激活农产品流通体系、释放农村劳动力、支撑乡镇企业和民营企业发展、提高工业化和城镇化进程等途径，推动了中国的整体改革开放和经济高速增长。但伴随着市场化改革的重心转向城镇部门或非农领域，农村经济体制变革在家庭联产承包责任制之后却鲜有重大突破，触发部门自身改革的迟缓会影响其对扩展部门的传导效应，这意味着农村领域对其他领域的触发功能更像是一次性的、而不是持续性的。更重要的是，农村和城镇是我国整个国民经济的两大组成部分，农村经济体制变革充当触发机制并对非农或城镇部门形成扩展效应。从系统的角度看，城镇部门应通过产品和要素双向流动、公共产品均等化配置等途径进一步驱动农村的发展，即扩展部门形成对触发部门的反馈、反哺和驱动作用，这也是系统化转型中触发机制的重要组成部分。然而，导源于农村经济体制变革的相对迟缓以及发展进程中的城镇偏向政策[注]吕炜、许宏伟：《土地财政、城市偏向与中国城乡收入差距》，《财贸经济》2015年第6期。——例如城镇劳动力市场存在着对农民工的制度性歧视[注]孙婧芳：《中国城镇劳动力市场对农民工歧视的研究进展》，《经济学动态》2015年第7期。，改革开放以来我国农村部门在触发了整体改革开放之后，城镇和整体经济对农村的驱动作用却长期存在着阻滞现象，农村要素单向度流向城镇、城乡收入和消费差距处在高位、城乡基本公共产品配置落差仍是中国经济发展的主要特征事实。这意味着改革开放以来，伴随着时间的推移我国农村经济体制变革对整体改革开放的触发功能呈现出递减态势。

在新时代背景下我国要推动改革开放再出发，就必须重新审视中国经济体系中的触发机制，并通过重新启动农村领域的经济体制改革、凸显农村经济体制变革的触发功能来实现改革再出发。概括地说，1978年我国的改革开放以农村经济体制变革为突破口，新时代的改革开放再出发也需要以农村经济体制变革为切入点，在改革开放推进到40多年的特定时期，农村经济体制变革对整体的市场化转型和对外开放仍具有纲举目张的作用。这主要是因为：从1978年开始，尽管已经经历了40多年的经济高速增长，但中国迄今为止仍是一个不同部门、地区和群体存在显著差异的发展中大国，改革开放再出发不可能在所有领域均匀地推进，凸显触发部门—扩展部门之间的触发机制对改革开放再出发仍是举足轻重的。在触发部门的形成和选择中，仍需要遵循影响力原则和利益结构原则这两个基准，选择那些对整体改革制约作用较为突出、影响群体较为广泛且改革震荡效应相对较小的领域率先推进改革仍是重要的，我国仍需强调和遵循从点到面、从面到体进而形成新一轮整体发展这种改革策略。

在触发部门的形成和选择中，农村经济体制变革对我国整体发展最具有瓶颈制约，它是形成诸多经济结构性问题的共同因素。如前所述，现阶段我国的增长方式、需求结构、资本配置、收入分配等问题均与农村经济发展相对滞后紧密相关，我国的经济问题往往是表象在非农领域、根源在农村部门。新时代我国倘要改进要素配置效率、提高全要素生产率，首先需要深化农村各类要素的市场化改革，并提高农村劳动力的人力资本；欲优化需求结构，首先需要提高农村居民的消费支出意愿和能力；要实现资本脱虚向实，首先需要拓展资本流向农村部门的空间和要素组合类型；要改善收入分配差距，首先需要缩小城乡居民收入差距。此外，要推动产业结构转型，则需要推动农村产业融合和农村人力资本提高；要推动经济增长和社会发展的协调，也需要关注农村生产与生活领域的生态环境改善。这需要将实施新一轮的农村经济体制变革放在突出位置，在某种意义上农村经济体制变革是我国实现经济高质量发展的重要引擎。

就人口结构而言，2017年我国户籍城镇化率为42.35%，即农村户籍人口在总人口中的占比仍高达57.65%，迄今为止中国仍是一个农村户籍人口占多数的发展中国家。就利益结构而言，相对于城镇部门国企、金融、财税、外贸等领域的改革，农村经济体制变革对已有利益格局的冲击相对较小，其改革更具有“卡尔多改进”特征。况且从历史上看，“乡土中国的‘三农’对于城市中国的产业资本危机的‘化危为机’起了重要的载体作用”[注]温铁军：《八次危机：中国的真实经验 1949—2009》，北京：东方出版社，2013年。。上述情形意味着：率先推动农村的经济体制改革是重要的，也是可行的，其能够对仍占户籍人口多数的社会群体产生福利改善效应，从而为化解我国的诸多结构性问题并实现共同富裕目标提供坚实基础。新时代背景下农村经济体制变革对改革开放再出发具有触发功能，这种触发功能不意味着其他经济领域的改革要停滞或中断，而是说要凸显农村经济体制变革的重要性和急迫性，通过加快农村经济体制变革撬动、加快或驱动其他经济领域的体制改革。考虑到中国仍存在城乡二元结构的特征事实，且农村与农业发展相对于其他领域存在着短板和滞后特征，党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，推动农业、农村优先发展。以农村经济体制变革为触发机制来实现改革开放再出发，与我国强调农业、农村优先发展是内在一致的。

四、 新时代背景下农村经济体制变革的思路探究

新时代我国推动改革开放再出发应以农村经济体制变革为触发机制。从改革策略来看，率先推动农村经济体制变革与1978年改革开放初期的选择是类似的。但从改革内容上看，现阶段我国率先推动农村经济体制变革却与改革开放初期存在着重大差别。这主要是因为：改革开放40多年以来，我国城乡之间以及农村内部的经济社会结构均出现了较为显著的变化，将改革开放初期的农村经济体制简单外推是不能契合这种格局变动的。例如，在城乡之间，中国已由过去以农为本、以土为生、以村为治、根植于土的“乡土中国”，转变为乡土变故土、告别过密化农业、乡村变故乡、城乡互动的“城乡中国”[注]刘守英、王一鸽：《从乡土中国到城乡中国——中国转型的乡村变迁视角》，《管理世界》2018年第10期。。即使在农村内部，改革开放以来家庭农场、合作社、农业企业等新型农业经营主体不断涌现，极大地改变了农业要素的投入规模和结构[注]钟真：《改革开放以来中国新型农业经营主体:成长、演化与走向》，《中国人民大学学报》2018年第4期。。按照要素配置方式来看，我国农村内部也从高度同质的格局分化为传统农民、离乡农民、离土农民、内源式新型农民、外源式新型农民这五种类型[注]高帆：《中国乡村振兴战略视域下的农民分化及其引申含义》，《复旦学报》(社会科学版)2018年第5期。。此外，在新时代背景下，我国经济体制改革的核心是促使市场在资源配置中起决定性作用并更好地发挥政府作用，我国率先推动农村经济体制变革必须契合这种改革的逻辑主线。新时代背景下我国率先推动农村经济体制变革不仅要实现农村自身的经济发展，而且要能产生溢出效应或传导作用，即利用触发机制化解我国的结构性问题并推动经济高质量发展。发展背景和目标的改变，导致作为改革开放再出发触发机制的农村经济体制变革应有新的思路。

我国将农村经济体制变革作为改革开放再出发的触发机制，首先需要加快实施农地“三权”分置产权制度改革，以提高土地的市场化进程和土地配置效率。改革开放初期，我国实施家庭联产承包责任制的核心是农村集体拥有土地所有权、农户拥有承包经营权，这种制度安排的隐含假设是农户承包土地且利用承包地从事农业经营，其主要着眼点是提高农民的农业生产激励和农业产出水平。但在现阶段，农村劳动力的大规模城乡流动以及农村内部的农民分化加剧，这就内在地需要加快农村土地制度变革，需要将农村土地配置从耕地拓展到农村的所有土地类型(包括耕地、经营性建设用地、非经营性建设用地)，需要将农村土地配置从内部的集体—农户承包关系拓展到城乡之间多元主体的关联关系(包括农村集体、农户以及来自城镇部门的涉农企业)。在农地集体所有制给定的前提下，当前我国的农地制度改革要以拓展农户的自主选择权、提高农地的配置效率为基准，这就需要不断细分土地产权并降低交易成本，借以形成更为多元的产权组合形态、更为高效的产权交易网络。

从上述逻辑出发，我国现阶段需要积极推进耕地和宅基地的“三权”分置，耕地要坚持集体所有权、稳定农户承包权、激活土地经营权，宅基地要坚持集体所有权、落实农户资格权、放活土地使用权。这两类土地改革的核心均是在不触动集体所有制和农户成员权的前提下，通过产权细分扩大农民的配置土地要素的自主选择空间。农户可以直接使用自己承包的耕地以及自己占有的宅基地，也可以将耕地经营权(或宅基地使用权)有偿转让给其他居民或企业。这些居民或企业可以来自本村内部，也可以来自本村之外，以此为农业经营方式的多元化、集约化、规模化提供前提条件，为城乡劳动力、资本等各类要素的双向流动提供制度基础。“推进家庭农场的规模化经营将实现农业现代化的需要，长期保护和巩固传统小规模农业将阻碍农民脱贫和整体经济发展”[注]韩朝华：《个体农户和农业规模化经营：家庭农场理论述评》，《经济研究》2017年第7期。。针对这两类农村土地，我国应在明确界定农户承包权或资格权的基础上，延长农户的耕地承包期或宅基地占用期，通过发展农村耕地和宅基地产权交易网络的方式，促使耕地经营权和宅基地使用权实现社会化配置，以土地所有权和承包权(或者资格权)的相对稳定换得经营权(或者使用权)的灵活配置，借以实现农村耕地和宅基地的市场化配置。

除上述两类土地之外，应从健全城乡统一市场的角度变革农村的经营性建设用地。1998年修订的《土地管理法》不仅限制了农村建设用地的城乡转让，而且赋予了地方政府实施农地征用的独特权利，这就导致了城乡建设用地的二元结构。考虑到农村经营性建设用地主要用于农村的工业或服务业等非农领域(例如乡镇企业)，且其对农村集体及集体成员往往会带来持续的收入流，为此，我国应尽快变革非农业经营必须使用国有土地的严苛规定，允许农村经营性建设用地通过出让、出租、入股等方式直接入市，在非农产业土地需求和农村经营性建设用地供给之间形成新的对接平台，尽快建立城乡统一的建设用地市场。在农村人口非农化流转持续进行且农村空心化程度加剧的背景下，我国还应前瞻性地探索农村非经营性建设用地与城乡非农产业用地需求之间的对接机制，通过整治农村闲置宅基地形成建设用地的后备来源，在城镇建设用地、农村经营性建设用地、农村非经营性建设用地之间形成有入市次序、有权利落差但权利落差逐步缩减的改革趋势，逐步打造城乡统一建设用地市场的“升级版”和“扩展版”。

现阶段我国率先推进农村经济体制变革不仅涉及农村土地要素的市场化和再配置，而且涉及劳动力和资本要素的市场化和再配置。就劳动力而言，农村劳动力的非农化流动是改革开放以来我国经济高速增长的重要动力源泉。现阶段我国需要加快推进城乡户籍制度改革，将户籍制度改革的核心从放松就业控制功能转变为消减公共产品落差，尽快探索城乡之间、地区之间的居民社会保障接转方式和路径，消除农村劳动力流入城市之后的新二元结构制度成因。考虑到人力资本提升对农村劳动力的职业选择、收入水平以及整体产业结构转型具有重要作用，我国率先推进农村经济体制变革，有必要在巩固九年义务教育成果的基础上，积极推进十二年义务教育的试点工作，健全对农村劳动力职业培训的补贴扶持体系，鼓励城镇居民以“新农人”身份进入农村从事生产经营活动。就资本要素而言，我国需要改变农村资本单向外流，以及城镇资本难以下乡的制度成因。在市场经济条件下，资本是按照收益率差异在不同部门和行业之间流动的，但制度安排往往会通过影响收益预期而对这种流动产生影响。据此我国要加快农村土地的产权制度以及农村产业形态变革，为资本下乡提供需求端的“拉力”以及较为稳定的盈利预期，即资本进入农村能够与土地、劳动力等因素顺利对接，并形成与其他产业大致持平的资本回报率。这个过程是一个农村要素组合方式变迁、农村产业形态演变的过程，也是一个资本流动脱虚向实、资本配置效率提高的过程。显而易见，我国改革开放再出发要将农村经济体制变革作为触发机制，就必须进一步激活农村土地、劳动力和资本等生产要素，促使市场在这些要素配置中发挥决定性作用，这个过程将通过农村要素配置效率提高而对整体经济的协调持续发展提供驱动力。

作为改革开放再出发触发机制的农村经济体制变革不仅需要推动要素的市场化，而且需要推动产品和服务的市场化。要素配置作为“投入”总要提供产品或服务等“产出”的，但在不同时段农村的产出形态并不相同。改革开放初期，我国农村实施家庭联产承包责任制的主要目标是提高口粮等农产品供给能力，现阶段我国的农村产品供给必须放置在更系统、更长远的背景下进行考察。作为一个拥有接近14亿人口的发展中大国，我国首先要通过农产品供给能力的提升来确保粮食安全，但当前我国已是一个人均GDP达9000美元的中上等收入国家，居民恩格尔系数呈现出显著的下降态势，且不同家庭居民的消费结构也存在明显差异。由此，我国农村提供的产品就不能局限于口粮供给能力的提升，必须从口粮为主转向粮食、经济作物、饲料作物并重，从注重农产品的食品功能转向食品功能、文化功能、生态功能并重，从注重农业的末端产品转向前端产品、中端产品、末端产品并重。将农村产业链的所有环节均视为可供市场消费的产品或服务，在第一产业“接二连三”或者农村三次产业融合中形成新的产业形态、新的产品类型。相对于城镇部门，农村产业的独特性越来越体现为其亲近自然、具有文化印痕、能够为居民提供舒适体验等方面，且不同农村地区的产业和产品形态也往往具有异质性。工业化和城镇化发展意味着人们对这些产品的需求强度在增大、支付能力在提高。由此出发，我国率先推进农村经济体制变革必须立足于农村产品的多样性和复合性，从土地供给制度、人才供给方式以及财政金融政策等方面形成制度合力，拓展各类微观主体的创新空间，提高其对城乡居民需求结构变动的回应能力。农村三次产业融合，以及盈利空间的扩大是各类要素城乡双向流动的前置条件，是整个产业体系重构和升级的重要内容，同时也是形成强大的国内市场、规避外部经济冲击的内在要求。

新时代我国发挥农村经济体制变革的触发功能还应着力改革公共产品供给体制，加快推进城乡基本公共服务均等化进程。在农村劳动力非农化频繁流动的背景下，户籍制度对农村劳动力的就业管控功能在不断减弱，但城乡居民在基本养老、教育、医疗等公共产品获取中仍存在着制度落差，这是现阶段我国城乡二元结构的重要表现，也是导致城乡收入差距、城乡消费差距以及新二元结构的重要成因。我国深化农村经济体制变革必须改革传统的、按照户籍分别提供公共产品的做法，更多凸显基本公共产品的普惠性质以及国家在基本公共产品供给中的主要职责。在农业、农村优先发展的背景下，我国应将更多财政资源投向农村地区，特别是逐渐作为人口集聚地的农村地区。按照人头原则配置城乡居民相对均等的基本公共产品，同时按照集聚地原则配置城乡居民属地化、有差别的公共产品，以在公共产品供给的效率和公平之间找寻较好的均衡点。在考虑财政收入和物价变动的前提下，我国应逐年提高国家针对农村居民的养老、医疗保障供给水平，强化国家对城乡居民基本社会保障的普惠性质，鼓励不同地区依据自身条件增大对农村地区的公共产品投入力度，巩固和扩大农村精准扶贫的实施效力。从长期来看，这是我国实现包容性增长和共同富裕目标的题中应有之义；从短期来看，这是我国回应外部经济影响、夯实社会稳定基石、激活国内消费潜力的必要举措，也是充分体现农村经济体制变革对改革开放再出发触发功能的内在需要。