城市地铁建设PPP项目风险研究

丁 磊

(中铁二十四局集团有限公司,上海 200070)

政府与社会资本合作(Public-Private-Partnership，以下简称PPP)项目，最早在20世纪90年代由英国政府提出后逐渐得到广泛传播。PPP模式是政府与私人部门即社会资本进行合作，对基础性建设、公众服务型建设进行投资建设的合作模式。随着社会的发展与进步，PPP模式在国内越来越多的应用到各个领域，例如城市地铁建设、污水处理等公共性质的行业。

目前，我国城市地铁建设施工的主要资金来自政府的财政资金以及相关的间接融资，地铁的运营则主要依附于财政的经济补贴与政策支持。城市地铁投融资涉及面广，要牢固的坚持可持续发展的理念，并且坚持多元化的筹资，从而可以构建多赢协同机制，并且加大政策的创新力度。国家发改委鼓励各地极大力度的对PPP模式进行推广，积极的引入大量的社会资本，进行多渠道的筹措资金。与此同时，PPP模式的运行也存在一定的不足与缺陷，例如PPP模式由于涉及建设运营单位较多，造成的沟通与交流的不顺畅以及利益划分不均衡等情况的发生。因此，在PPP模式引入相关项目进行实施之前，要对项目风险进行科学的评估。

1 城市轨道建设项目PPP投融资模式

城市地铁建设如火如荼的情况下，政府引入社会资本融资(Public-Private-Partnership)模式逐步进入城市地铁建设领域。作为一种新的投融资模式，PPP模式有很多的优点，例如有助于对政府职能进行转换、发挥社会资本的作用等。当前该模式被城市基础设施中的运营与建设进行了大规模的应用示范，而且逐步的被引入城市地铁建设项目领域。但由于PPP项目的专业性与城市地铁建设项目的独特性，在实际项目中PPP模式的运行会出现许多新风险，从而影响项目的建设。这就要求参与项目的各方及时进行辨识与分担风险。如若项目的风险因素管理不严格，则会导致项目延期甚至无法彻底完成。因此，解决PPP项目的风险管理问题是使得PPP模式在城市地铁建设项目中发挥其优势的首要条件。

在基于PPP模式的城市地铁建设中，常见的风险有：

1)由于建设标准、关键系统制式的不同引起的路网指挥调度系统的体系架构、接口标准、业务规则上的功能缺失或重复的风险。

2)由于机电设备、系统设备接口设计不统一、建设时序不同步等原因引起线路间换乘站的重复施工、投资增加的风险。

3)由于上述原因引起的地铁网络化运营的资源共享、互联互通程度低。

因此，本研究通过风险管理的理论及风险识别、风险分担等相关方法来解决上述问题，在PPP项目中，政府应更多地承担地铁网络化建设的管理风险，即除了加强对网络化的标准建设外，政府还应加强对项目建设的指导和监管或通过特定形式指定一家单位来负责多条线路的建设管理。

1.1 PPP模式基本结构

PPP项目涉及到的利益主体通常有政府、私营企业、PPP项目公司、金融机构以及其他参与方等。对PPP项目模式的概念以及基本结构进行分析，建立了城市地铁建设PPP项目融资结构，通过对PPP模式概念、基本结构进行研究分析，对城市地铁建设项目中的融资模式及风险分担基础理论进行阐述，为后续合理的风险分析与风险分担进行理论基础研究。PPP模式的基本结构见图1。

1.2 城市地铁建设PPP融资结构

以我国国内城市地铁建设PPP项目作为主要研究对象，对PPP模式在城市地铁建设方面的应用情况进行了分析。PPP模式应用于城市地铁领域过程中，公共部门对私企进行招投标等方式选择并达成相关协议，如特许经营协议等。公共部门与私企成立项目公司，具体的项目设计与运营工作由项目公司进行操作。这样由于私企在整个项目运作过程中都参与其中，因此更加有利于私企对于项目的控制。另一方面，由于城市地铁建设项目投资较大，需要金融机构进行投资或融资。将PPP模式应用于城市地铁，实现了公共部门即政府部门的权力下放，私企拥有一定的决定权。城市地铁PPP项目融资结构，见图2。

城市地铁项目是一个复杂的系统性的项目，项目的运营需要从全面的角度进行统筹与实施规划，不只是需要法律法规、相关政策以及融资方面的保障与支持，也需要后期进行可靠地管理与运营维护。政府部门作为相关政策的颁布与制定者，不仅能出台相关政策进行有力的支持也可以获得低息的贷款，以此来降低城市地铁建设项目的成本。PPP模式的优点在于公共部门与私企共同承担风险及收益，在项目建设与运营过程中发挥各自优势。

2 城市地铁建设项目PPP模式风险识别

城市地铁建设PPP模式的风险评价指标是对项目进行评价的基础，而风险评价指标的选取与确定又是体系构建的基本要素。风险评价指标的确定是由大量的资料整理、文献研究以及相关访谈而最终构建的，研究中将评价指标的建立流程大致分为五个部分，主要包括了资料整理与文献研究、评价体系构建原则、评价指标的初步筛选、专家咨询以及评价体系的最终构建。城市地铁建设PPP项目风险评价指标构建流程如下：

资料整理与文献研究→评价体系构建原则→初步筛选评价指标→专家咨询→评价体系最终构建。

风险因素初步识别步骤:

1)资料整理与文献研究。

对于城市地铁建设PPP项目的风险评价指标的确定，应当首先对国内外相关的文献进行研究，并根据国内外相关项目建设与运营的有关资料，结合我国国情与所研究项目的建设实际出发，构建对城市地铁建设PPP项目所适用的一套评价指标，对项目的建设与运营情况进行全面的掌握和了解。对涉及到的相关资料与文献进行分类的整理与分析，筛选出对城市地铁建设PPP项目相关或有用的信息进行总结归纳，积累相关的评价指标构建经验。因此，对资料的收集整理与文献的研究是城市地铁建设PPP项目风险评价指标选择的基础，也是评价指标构建过程中最基础的一部分。

2)评价体系构建原则。

城市地铁建设PPP项目中风险评价体系构建原则主要包括四个方面，分别是全面性、科学性、适用性以及相对独立性原则。

3)评价指标的初步筛选。

在对相关资料整理以及文献综述的基础上，依据评价指标构建的基本原则，针对城市地铁建设项目的具体实施特点进行整体的评价。首先应当选取特征明显以及共性的评价指标，对所选取的评价指标进行初步的筛选，为专家评价及最终的体系确定打下基础。

4)专家咨询。

经过评价指标的初步筛选之后，为了使所指定的风险评价指标在实际的城市地铁建设项目中更加完善全面，具有科学性和准确性，需要对初步筛选的评价指标进行进一步的完善过程。研究中采用专家调查咨询法对评价指标进行进一步的确定和完善。

5)评价体系的最终构建。

根据我国实际情况，在城市地铁建设PPP项目的进行过程中，应根据相关法律法规对项目风险因素进行增补与修正。2017年9月15日，国务院办公厅发布指导意见，鼓励民间资本采取混合所有制、设立基金、组建联合体等多种方式，参与投资规模较大的PPP项目，深入推进“放管服”改革，不断优化营商环境。2017年2月3日，国务院指出在“十二五”期间我国交通运输基础设施累计完成投资13.4万亿元，交通行政审批改革不断深化，投融资改革扎实推进，与“十三五”要求相比，主要包括交通投融资等方面改革仍需深化。因此，政策性风险中需要增加“财政支持”与“财政承受范围”等风险因素，以及“不恰当合作方式”“系统制式不同”等风险因素。

同时，在综合考虑研究文献与法规政策方面的风险因素之外，还应该考虑在城市地铁PPP模式建设过程中与实际运营中所产生的风险因素。使得研究内容结合实际，恰当的将理论部分应用到实际的生产中去。结合不同城市地铁建设项目的不同实际，选取不同的实例工程项目，根据项目中识别的风险因素以及最终导致的结果，即产生的纠纷或争端作为风险因素进行研究。

3 结语

本文通过对城市地铁建设项目PPP模式的分析，现有的城市地铁PPP项目的研究多集中于比较不同融资模式对城市地铁项目的影响，提出PPP项目的风险分析研究框架。结合城市地铁建设项目的系统性与复杂性，本文结合多种风险识别、管理理论对城市地铁项目全生命周期的风险因素的识别进行研究。