厦门市国土空间规划动态评估监督模式探析

刘 丽 芳

(厦门市规划数字技术研究中心，福建 厦门 361012)

1 背景

1.1 机构改革目标要求

2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准成立中华人民共和国自然资源部，其中一项重要职能就是“建立空间规划体系并监督实施”，这意味着空间规划的编制、实施、监测评估预警将成为下一步空间规划改革的重中之重。

1.2 满足法律法规要求

我国现行法律法规制度体系对城市总体规划、土地利用总体规划等空间规划实施评估工作的各个方面都作出了明确的要求。因此，建立完善的规划实施评估监督机制、践行规划实施评估监督工作是法律法规赋予的职责。

1.3 保障规划的战略性和科学性

空间规划要求科学预测、引导城市未来发展方向，具有很强的战略性和综合性，但由于政策环境、科学技术、基础数据等条件的制约，不可能做到绝对科学完美的蓝图式规划。因此，通过开展规划实施评估监督工作可以定期评估空间规划实施是否达到了预期的目标和效果，及时发现规划实施过程中存在的问题，分析问题产生的原因，并针对不同的问题及时提出对策和改进措施，确保规划的战略性和科学性。

1.4 保障规划的有序实施

空间规划确定的目标是达成的共识，保障空间规划的有序实施是全市各级政府和部门共同的职责。开展空间规划实施评估工作，可以协助各职能部门检查自身落实规划实施的效能情况，协调各部门在实施过程中达成一致意见，更好的提高空间规划的可操作性，确保空间规划的科学、协调、有序实施。

2 厦门市空间规划评估监督的工作基础

厦门市规划管理工作一直先行先试，在数据建设、平台建设、成果管理、制度保障等方面都形成了一套完整有效的方法，为空间规划的实施评估监督奠定了坚实的基础。

2.1 统一平台

厦门市通过“多规合一”工作的纵深推进，建立了全市统一，各部门共建、共享、共管的综合信息系统，为全市进行多规合一、建立统一的空间规划体系、实现统筹规划、规划统筹、监测评估等具体工作提供了操作平台。

1)统一操作平台。

厦门市“多规合一”信息系统目前已建立集“现状—规划—实施—监测评估—公众参与”为一体的，管控规划全生命周期的综合信息系统。为各部门共同完成规划实施评估监督工作提供了基础，是统一各类数据标准、实现数据共享、信息互通、自检规划实施程度等具体工作的操作平台。

2)提供公众参与渠道。

厦门市“多规合一”信息系统通过与“i厦门”惠民服务平台、微信公众号、手机APP”等公众平台的互通，为公众参与规划编制与管理工作提供了渠道。

通过统一的平台，市民可以对城市规划编制与管理过程中的问题和疑问发表个人的意见和建议，对规划的编制与实施过程进行全面监督；政府部门可以与公众进行多种方式的沟通交流、征集用户去隐私化数据等，获得对规划决策有益的信息。

3)实现数据可视化。

规划成果及各类指标的抽象化、专业化信息，通过信息平台可以实现可视化表达，运用图表等方式直观反映城市发展方向和阶段成果，为全市各阶层“读得懂、看得清、说得准”城市规划相关信息提供了技术支持。

2.2 摸清家底，建立现状一张图

自2006年以来，厦门市持续推进现状信息一张图建设，梳理整合了全市人口、土地、建筑、社会经济、环境资源、手机信令、互联网公开数据等多维度现状要素，形成了多源、多尺度、多时态的全域数字化现状一张图。

2.3 统一目标，建立多规合一一张图

2014年以来，厦门市坚持统筹规划目标不动摇，统筹了全市各部门的空间规划数据，包括发改、规划、国土、环保、海洋、林业、水利、交通、教育、医疗卫生、农业等多部门的空间规划数据，建立了协调、统一、有序、清澈透底的多规合一一张图。

2.4 完善制度，确保信息的及时性和准确性

完善的制度建设是 “一张图”信息及时性和准确性的有力保障。厦门市结合一张图建设工作同步推进出台了多层面一体化的多规管理制度体系，从统一的数据标准、明确的责任分工，到现状一张图的汇聚更新、空间规划的编前管理、批前审查、批后入库实施办法、一张图数据的动态更新操作流程等内容，都作出了详细的规定。实现了平台所有信息的动态更新，确保了一张图的及时性和有效性。

2.5 量化目标，确保目标的可实施可评估

为了逐步实现城市发展目标，促进目标的量化实施，厦门市国土空间规划初步成果通过对城市发展速度、发展效率的模拟、评价和预测，对城市发展目标进行了量化分解，建立了落实“承载力目标、自然资源管理、空间刚性管控、综合效率提升、生态环境提升、公共资源与设施保障”六大发展目标的44项指标体系。结合指标体系的建立，明确了空间规划的目标要求、下位规划对发展目标的深化细化路径，明晰各级政府和各部门分工，为规划实施的评估监督提供了抓手。

3 厦门市空间规划评估监督的内容与方法

3.1 评估的内容

空间规划实施评估是一项综合性很强的工作，本文在厦门市国土空间规划改革经验基础上，建议从以下两个方面进行评估：

1)评估各个层级的规划成果是否有效传导了空间规划的目标要求，严格把控资源环境、基础服务设施的底线和经济社会发展方向；

2)评估规划实施的结果与空间规划目标的一致程度，确保空间发展定位、目标、格局的精准落地。

3.2 评估的方法

采用定性评估与定量评估相结合的方法进行空间规划实施评估，整个评估过程，以信息化手段为支撑，实现了部门协同、全员参与，模块运算、全程联动的智能化模式，评估要素主要包括以下三个部分，见图1。

4 厦门市空间规划评估监督的实践

4.1 定性评估

1)年度统计报告。

通过年度统计报告形式，收集整理全国甚至全世界的各类权威评估机构对厦门市城市发展的评价结论，比对空间规划明确的目标、指标，评价空间规划目标的实施情况。

2)公众满意度调查。

运用多规合一公众参与平台，采用线上与线下调查相结合的方式，来调查公众对空间规划实施情况的评价和满意程度：

a.由专人负责收集、汇总公众通过平台对城市发展目标及方向的满意程度的相关信息，包括空间规划的空间组织、城市环境状况、城市基础设施和公共服务设施的服务水平等，得出公众在日常生活过程中对空间规划实施的满意程度；

b.通过定期发布线上线下公众满意度调查问卷的方式对公众满意度进行集中调查，得出公众满意度数据。

4.2 定量评估

针对各类空间规划指标内容，梳理出相应的统计分析方法，运用信息化技术手段，制定相应的数理模型，并将各类计算模型嵌入平台。实现各责任部门统一界面报送各类数据和信息，后台按照制定的规则进行自动分析和检测，带动前端展示界面进行联动展示，最终实现各类指标的自动采集、分析运算和结论展示。

4.2.1统计指标评估示例

以责任部门定期报送的统计数据或统计年鉴公布的数据为依据，对国民生产总值、人口规模、人类发展指数、城乡居民人均可支配收入等各类统计指标与规划目标进行比对，得出现状实施情况与发展目标的差距，来评估规划实施的效果。再对数据进行逐层分解，找出结论产生的原因或影响因素，从而找准下一步实施调整的着力点，为空间规划引导城市发展提供决策依据。

4.2.2空间指标评估示例

1)空间规划阶段。

根据空间规划各类管控要求，建立完整的空间信息检测模型，通过信息技术自动读取各类下位规划成果对应的管控要素，进行空间统计分析，得出各层级规划对空间规划管控要素传导效果的结论，从而评估空间规划对下位规划的引领效果。

2)规划实施阶段。

根据空间规划的指标要求，以现状一张图为依据，通过自定义的数据分析模型，从现状空间数据中读取涉及空间的各类指标的影响因子，得出现状实施结果与规划目标值之间的关系。例如公共服务设施空间覆盖率、用地实施匹配度等。

4.3 大数据辅助分析示例

随着时代的发展，影响空间规划实施问题变得越来越复杂，许多有关城市等级、区域联系度、城市空间结构等问题很难通过传统数据实现“一年一体检、五年一评估”。于是越来越多的大数据被广泛的用于空间规划的实施评估工作中，用于弥补传统数据的不足，辅助分析空间规划实施效果，对资源环境承载力提出预警，为空间规划实施决策提供数据支持。

例如，手机信令数据近年来被广泛的应用于城市空间结构问题。因为其属于大规模、被动式采样的时空轨迹数据，体现了“人”的时空行为特征，能有效弥补传统数据不支持的城市功能联系的测度问题。通过街道职住比(就业岗位数/就业居民数)、独立指数(区域内居住并工作人数/到外部区工作的人数)、通勤半径等指标可以判断各街道间的居住、就业空间关系，从而判断城市空间结构的“自足”程度。为实现职住平衡的目标提供数据支持，有效提高规划的科学性。

5 结论与建议

厦门市空间规划实施评估监督在总结全国各类空间规划实施评估经验的基础上，结合厦门市多规合一工作基础，建立了一套全员参与、共建共管、智能辅助的全生命周期管控模式。可实时对空间规划控制要素和指标进行评估监督，对影响资源环境承载力的事项进行预警，确保空间规划的战略引领与调控作用。总结经验主要包括以下几点：

1)建立统一的操作平台；2)建设完善的城市建设和城市运行数据一张图；3)建设完善的多规合一一张图；4)细化规划目标、划定控制线、量化各类指标；5)完善机制体制建设，保障工作常态推进；6)运用信息技术，实现评估智能化。