基于主体利益诉求视角的PPP项目产权配置研究

王志美

(莆田学院 土木工程学院，福建 莆田 351100)

在我国经济新常态、新型城镇化加速发展及政府债务急剧扩张的时代背景下，社会公众多元化公共服务需求与供给总体不足的矛盾突出，要求政府转变职能。政府与社会资本合作、公私合作(public-private partnership，PPP)作为公共服务或产品供给机制的改革，近几年在我国得到了大力推广，财政部公布截至2017年9月末，全国入库PPP项目总数已达14 220个，累计投资17.8万亿元，覆盖市政、交通运输、环保、医疗、能源等18个领域。PPP是政府与社会资本方通过签订协议，建立长期的利益与风险共担的伙伴关系[1]，PPP引入了社会资本的资金、管理、技术等优势，不仅能提高公共服务供给能力，还能有效缓解政府债务压力，加快政府转变职能，有助于推进新型城镇化建设和国家治理现代化的进程。PPP实践既取得一定的成效，也出现了诸如“落地难”、“民营企业站在门外看”、“伪PPP项目不规范操作”、“明股实债”等现实问题。究其原因，主要是由于PPP推进速度太快，现有PPP法律制度还不够完善、政策多变，加上政府契约意识不强，使社会资本投资风险增加，权益得不到保障，其参与PPP的积极性大大降低。PPP项目实施困难，其中一点体现在合作主体间的利益诉求差异化较大。要稳步推进PPP项目的规范发展，协调项目主体利益冲突，需合理设计政府与社会资本方的权责界定、利益与风险分配，为PPP制度设计和实践提供参考。

1 PPP项目主体利益诉求与产权配置

1.1 PPP项目主体利益冲突

PPP项目涉及的利益主体众多，其核心利益主体是政府、社会资本方和社会公众[2]。政府主要追求自身的政治利益(如减轻财政负担、谋求政治业绩、权力争夺)和公共利益(提供公共服务和满足公众需求)；社会资本方主要寻求与风险相称的、长期且稳定的预期经济利益；社会公众作为PPP项目的服务对象，主要是获取符合自身需求、与其支付能力相对等的优质服务。另外，PPP项目还包括承包商、原料供应商、运营商、保险、金融和咨询机构等参与方，各参与方虽有着不同的利益诉求，但主要是追求经济利益。PPP项目主体的利益诉求多元、复杂，集中反映在政治利益、公共利益与经济利益的冲突。合作中各主体之间必然会产生权责分歧和利益冲突，使得项目风险进一步扩大。

1.2 PPP项目产权及产权配置研究

产权(property rights)即财产权利，自COASE提出交易费用理论[3]以来，相关学者针对产权来源、内涵、配置及其效率等问题展开研究。学术界对产权内涵的界定主要有两种观点：一种是将产权等同于所有权；另一种则认为产权内涵比所有权大，但后者是前者的核心。产权是由财产相关权利构成的权利束，根据我国《民法通则》和《中华人民共和国全民所有制企业法》规定，财产所有人对所属资产拥有占有、使用、收益和处置权利，称为资产所有权。若所有人将资产授予他人经营，从资产所有权分离出部分占有、使用、收益和处置权，即是资产经营权。当资产所有权与资产经营权分离时，因所有人和经营者的利益冲突出现控制权分配。控制权是对经营管理活动施加影响的权力，FAMA等根据经营决策的提议、审批、执行和监督流程，将控制权分为决策控制权和决策管理权[4]。PPP项目产权内涵丰富，笔者主要探讨资产所有权、经营权、控制权和收益权等几项重要权能。

COASE指出通过产权分配可减少主体纠纷和产权交易中的信息搜集、谈判和监督成本，提高资源配置效率。黄少安认为产权分配要确定权利的边界问题，明确产权主体、界限或范围[5]。郝书君等运用Shapley模型探讨了PPP 项目初始股权结构的确定问题[6]。王志美总结分析了产品公共化程度、主体投资重要性及其对项目预期价值评价等因素对控制权配置的影响[7]。此外，伍迪提出了公司实力(如风险管控、成本控制和资本运作、技术和服务质量等)与合作关系(如合作稳定性、信任度和依赖度)等影响控制权配置的因素[8]。

现有研究主要关注PPP项目的融资功能、政府定位、风险分担和控制权配置等方面，而忽略PPP项目出现诸如落地难、不规范运行等问题是源于合作主体存在根本的利益冲突及PPP产权合理分配不合理。

1.3 PPP项目产权配置内涵和基础

PPP项目产权配置，是通过法律、协议或其他合法方式将项目产权清晰地界定给各利益主体，主要包括政府、社会资本方和社会公众[9]，实质上是明晰主体间的权、责、利关系，是对主体权益的确认和保护。PPP项目主体利益诉求不一致，若产权分配不合理，不仅会影响主体合作关系，还会增加产权交易成本，降低资源利用效率。要实现多方共赢，需对PPP项目主体的不同利益的主张进行无偏见考量，通过合理分配PPP项目产权，使权责利及风险分配对等，并能被各利益主体所认可和接受。在各方利益权衡中，应坚持公益至上，优先考虑公共利益的实现，PPP项目只有建立在公共利益的基础上才可能主张其他利益，被各利益主体所认同和接受[10]，PPP项目多方利益均衡的过程即是产权配置。

PPP项目中政府和社会资本方是平等的合作关系，合理的项目产权配置，既要体现分配公平，又要追求项目供给效率，确保项目可持续运行。公平主要表现为机会对等、规则和交易公平、权利义务对称、风险与收益分配对等[11]。PPP项目强调市场配置资源的效率，注重服务成本、质量、财务状况和风险管控，实现“物有所值”。

2 PPP项目产权配置中存在的问题

(1)政府权责范围不明，忽视风险管控，过度追求政治利益。近几年我国PPP项目受到政府的大力推行，但缺乏明确的主管部门，财政部、发改委和地方政府等各自为政，相关政策不统一，部门间存在权益之争、职责划分不清等问题[12]。为化解地方债务，加快城镇基础建设，促进经济增长，各地政府快速推进PPP项目发展，不重视风险管控，如实践中强调签约率、开工率，物有所值和财政承受力评价等流于形式，导致各种假股真债、违规举债和伪PPP项目出现[13]，财政风险增大。现有PPP项目立法层级低、效力差，政策多变，权威性不够，政府未给PPP项目提供平稳、公平的运作环境，使社会投资人迷茫，政策与法律风险高。在项目运行中，政府监管不到位，一般未设专门机构对项目全过程实施有效统一的监管和评估，仅实施与一般项目相同的建设质量和安全方面监督，难以实现公共利益。

(2)社会资本方和公众权益难以保障。目前实践中主要是国有企业参与PPP项目，民营企业则较谨慎，参与度不高，主要原因包括：①机会不对等，如政府为规避风险，故意设置高门槛、审批延误，将民营企业排除在外；②项目融资难、收益不确定，项目不好投；③投资期限长、风险大，企业不敢投。法律不完善、政策不稳定，政府信用欠缺、决策失误或直接干预经营等会使投资风险增加，如政府因规划变更、换届或财政支出压力等频现违约现象，而政府违约企业往往束手无策，影响企业信心和PPP项目落地。在PPP项目实践中，由于不完全契约、信息不对称和政府的强势地位往往导致项目产权界定不清、产权分配不合理的现象发生。目前政府大多保留资产所有权和较大决策控制权，影响项目运行效率；公众权利有限，参与机制可操作性低。

国家体育场“鸟巢”项目作为国内应用PPP模式的典型代表，由北京国资公司(代表北京市政府出资58%)和中信联合体(出资42%)组建了项目公司“国家体育场有限责任公司”，负责体育场的投资、融资、建设和运营管理等工作，项目主体间的利益冲突表现如表1所示。

表1 “鸟巢”PPP项目主体间的利益冲突表现

在多方利益权衡中，项目的产权配置存在的问题有：①政府在选择合作伙伴时，未对中信联合体做系统、客观的综合评价，中信联合体财务实力雄厚，工程建设经验丰富，但缺乏专业化的体育场运营管理经验，赛后企业没有对项目资产价值进行有效开发，缺乏品牌、管理、技术、服务和商业模式创新，未能充分识别项目的各种潜在风险和制约因素，没有事先建立有效的风险分担机制并在合同中明确约定，从而直接影响项目的运行效率以及社会效益与经济效益的实现。②政府过度追求自身利益，缺乏契约精神。为建设标志性建筑，提高影响力，政府保留项目设计主导权和其他部分控制权，而中信联合体作为项目建设和运营的主要负责人介入较少，导致项目设计和建设方案未能充分考虑场馆后期的商业运营需求。在签订协议后，政府还单方面变更项目建筑设计和商业配套等合同条款，取消可闭合顶盖、减少停车位和商业设施，既大幅增加成本，又减少投资收益。在赛后运营一年后，政府受公众对项目公益性的舆论压力，决定收回项目经营权，由政府主导项目运营，拥有项目控制权。政府的决策、干预增加了投资风险，直接侵害了企业的经济利益。③项目前期的物有所值评价不充分，技术经济指标不明确，收益不确定、风险大，社会资本方和公众权益难以保障。 “鸟巢”项目由于结构复杂、建设技术难度大、设计方案不及时详尽，使得前期投资测算不准确；又由于合作方对赛后运营缺乏合理规划，就投资回报方式、收费机制和补偿机制等重要事项未达成一致，公司对项目的市场开发，以及参观门票、座椅冠名等商业化运作方面均受到一定限制，未取得社会公众的支持，企业经济利益与公众利益产生冲突。④项目公司对工程建设和运营失去整体上的良好控制，各股东对项目收益分配也存在争议。

以上种种问题反映“鸟巢”项目合同约定不详，产权界定不清、分配不合理，产权配置中未坚持公平与效率统一的原则，没有通过合理界定主体权责、分配利益与风险来有效协调各方的利益冲突。

3 PPP项目产权配置优化及相关建议

政府应先甄选合适的准经营性和经营性公共项目应用PPP模式，再确定具体的PPP项目运作方式。通过建立有效的准入机制，引入市场竞争，使社会资本平等竞争，关注企业融资和专业实力，不得以不合理条件对企业实行差别化歧视。确定合作伙伴后，双方进行合同谈判，政府应先创造一个平等协商的前置环境，对项目核心利益主体的不同利益主张进行无偏见考量，双方应重视通过合同准确表达意愿，着重协商权责界定、利益与风险合理分配，即配置产权。主体利益诉求不一致和诸多因素的影响，决定了PPP项目产权配置较复杂。

(1)资产所有权配置。根据项目性质、自身实力、公共责任、风险偏好及对项目价值的判断，双方协商各自资源投入的方式和大小，评估确定投资价值，据此确定项目资产所有权，分为公有、私有或混合所有3种形式。对于新建项目，双方投入较大，考虑到资产安全和公共利益，可约定为公有或混合所有，如国家体育场“鸟巢”是公有资产，而北京地铁4号线项目，政府享有其出资的A部分资产(车站、轨道等，非盈利性)所有权，经营期内企业享有其出资的B部分资产(车辆、通信等营运设施，盈利性)所有权。对于既有项目，根据项目运营、改扩建、融资需求，政府可考虑将部分设施所有权有偿转让给企业。PPP项目赋予企业部分资产所有权，既能提高企业投资积极性和工作努力程度，又能促进混合所有制改革。企业取得阶段性资产所有权，可在约定权限内将项目资产或未来收益通过抵押、质押、资产证券化形式进行融资，提高项目融资能力，但会增加政府监管成本和项目财务风险。为防止政府过度转让，导致国有资产大量流失，保证项目资产安全和公共利益的实现，限制企业随意处置资产权限，需确保产权交易规范，对PPP项目资产转让行为进行限制和法律约束。

(2)经营权和控制权配置。依据协议，社会资本方享有项目经营权，负责项目的融资建设、运营管理、维护修缮或更新改造工作，为社会公众提供服务。根据项目特点、主体投资大小、实力水平、合作关系及其对项目预期价值评价等主要因素的影响，进行控制权配置。为充分发挥专业优势，提高项目运作效率，企业应获得项目日常运营的控制权，不受政府直接干预。特别是当项目管理复杂、专业要求高、对企业依赖较大时，应尽量激励企业发挥专业特长，赋予企业较大的控制权，强调产权配置效率。但企业的逐利性本质也决定政府必须保留一定的控制权，学习英国、加拿大等国家，设立专门的PPP管理机构，以财政部为主管部门，全程指导、扶持和监管PPP项目运行。加快PPP项目立法，规范运行机制，统一发布政策，明确部门权责范围，消除“政出多门”的问题，加强部委之间政策的统一指导和协调，制定合作规则规范利益关系和行为，建立监管体系规制项目全过程运作，通过决策审批、监督实施控制，指派专人跟踪监管企业经营。当出现企业违约，肆意追逐经济利益，导致公共资产、服务安全、公共利益受到重大侵害时，或为满足变化的公众需求时，政府有权单方变更契约，甚至解除合同[14]，坚持公共利益优先。但为保障企业的利益，双方必须事先在合同中明确约定单方变更、解除合同和争议解决的相关条款。

(3)项目收益、风险分配。公平合理的风险收益分配是协调主体利益冲突的核心，是产权配置的重点。双方应基于充分调研、投资测算，进行物有所值和财政承受力评价，在合同中明确项目技术经济指标、经营服务与评价标准、投资回报方式、收费机制和补偿机制等，构建合理的收益与风险分担机制来保证各方利益。PPP项目定价是权衡利益的关键，产品的公益性和资本的逐利性决定项目必须进行限价，可根据产品的可竞争性来决定定价方式，对不可竞争部分根据社会可承受力(开展民意调查、公开听证)或财政承受力采用政府定价或指导价，对可竞争部分引入竞争，由市场定价。保证企业获得合理回报，赋予定价权，有利于刺激企业投资，降低企业违约率，提高项目供给质量和效率，但为避免企业获得垄断利润，政府必须规制企业行为，采取价格上限制度、标尺竞争[15]。PPP项目通常要政府提供财政投资、补贴、税收优惠、担保等，为避免政府承诺成为新增隐性债务，防范和化解财政风险，既要严格执行物有所值评价和财政承受能力论证，实行PPP财政支付预算管理，参考新疆实施“四个一律”政策要求，规范政府举债行为，又要建立定期审查制度和项目评估标准，对企业进行监管、考核、中期评估，根据项目绩效评价、服务质量监管和公众满意度调查，将审查、绩效评估与财政支付挂钩，实现激励相容、提质增效、多方共赢。除财政风险外，PPP项目还存在政策与法律、信用、技术、市场、经济、运营和不可抗力等方面风险，为使风险分配与主体承担力和收益相匹配，参照国际通用原则，由更有能力控制风险的一方来承担风险，政策与法律风险一般由政府来承担，技术、市场、经济和运营方面风险主要由企业承担、政府辅助承担；信用和不可抗力风险由双方通过协商谈判共同承担。为增加企业信心和解决落地难问题，需推进政府信用制度建设、加大政府违约案件处理和第三方机构监督，构建“诚信”政府，打消企业疑虑，保障主体平等合作，强调法治和契约精神。

(4)社会公众或第三方监管机构的监督权。PPP项目直接关系到社会公众的切身利益，为保障社会公众的权益，应设立社会公众监督委员会或独立的第三方监管机构，代表社会公众行使权利，确保在项目全过程中社会公众具有知情权、投诉权、监督权和参与权，提高信息公开和透明度，完善社会公众沟通和参与机制建设。

4 结论

当前PPP模式面临着重要的发展机遇，要刺激社会资本投资热情，调动民营企业的积极性，解决PPP项目落地难和操作不规范等问题，需通过PPP项目产权配置平衡各主体间政治利益、公共利益和经济利益冲突，使各方的合法权益得到保障。PPP项目要实现多方共赢，产权配置需坚持公共利益优先、公平与效率统一原则。针对现阶段我国PPP项目实践存在的问题，笔者提出的产权配置优化及相关建议对PPP制度、合同设计等均具有借鉴意义。我国PPP模式的应用仍处于探索阶段，针对具体的PPP项目运作方式，应深入分析主体关系，合理设计产权配置方案，提出操作性更强的具体建议。