宅基地使用权流转合法性研究

王志帆

（江西财经大学，江西 南昌 330013）

一、关于宅基地使用权的概念

所谓宅基地，指的是农村村民用来作为住宅基地，对集体所有土地拥有占有权与利用权。农村农民集体成员享有宅基地的所有权。宅基地使用权，就是通过法律规定的流程农村村民获取宅基地使用权，并依照法律规定拥有宅基地的占有与使用权限，同时享有在此处创建自有住房与相应的配套设施等权利。农村村民是本文宅基地使用权重要的权利主体，而集体所有土地为重要权利客体。[1]

二、我国农村宅基地利用现状

虽然《土地管理法》有明文规定，每户农村村民都只可以享有一处宅基地，该宅基地的面积不可以超过省级法规明确规定的主要标准。但是，我国人均宅基地面积依旧存在严重超标的问题，因为长时间缺乏对农村宅基地的建设，同时采用的是没有补偿与没有期限的一种土地使用制度，在占用宅基地方面，农民超出法定标准且没有经过批准任意在宅基地上建造新房并占用老宅基地的违法问题，很大程度上是因为“无偿、无期限和无流动性”的农村宅基地使用制度的相关特征以及地随房走的基本原则造成的，村民集体组织在合法的条件下能够把集体土地采用无偿划拨的形式作为条件相符的村民宅基地使用地，如若村民对多占用的宅基地不愿放弃时，往往也无法轻易收回获得处置权。同时伴随着建造的新房和村庄的延伸，村中心被诸多破旧不堪、年久失修的房屋所占据，造成空心村的形成。[2]

三、现行宅基地制度下农民的困境

（一）农民宅基地权利受侵害现象严重

第一，因为在制度构建方面，土地集体所有制对实际的权利主体难以确认，进而造成类似权利主体的乡镇政府等部门取得了包含农民宅基地在内的农村土地资源的具有控制与支配权利，农民无法真正实现成为土地主人。第二，法定严禁宅基地采用任何方式加以流转，这样就造成了农民转让宅基地的权利受到制约。

（二）农民的融资渠道受阻，资金成为制约农村经济发展的瓶颈

针对大多数农民来说，不管是为了获得商品买卖的启用资金，还是子女上学的学费等，甚至是看病所需要的必要支出，在积蓄不足的状况下，想要利用合法途径进行贷款或者融资的几率趋于零。因为宅基地或者建造的房屋不可以抵押，也不可以出租，甚至也不可以转让。

（三）农民不能将宅基地置换为进城资本，城市人不能在农村合法置业

对宅基地的处置方面，法律规定严禁转让，尤其是严禁城市居民对农村房屋的买卖和交易，严禁城市居民居住在农村。从经济层面来说，这对城市与农村之间的资金流转非常不利，对城市居民拥有的置办产业需求难以满足，对农村村民采用合适的市场价格置办产业也造成不利影响。

（四）宅基地的隐形交易市场大量存在

为追求自身利益最大化，诸多农民会对相应的政策进行规避，特别是在偏远乡村。许多地区存在宅基地多占或者滥占的问题，同时公开出租与买卖也非常普遍，尤其是显著于小乡镇或者公路旁的小乡村。[3]

（五）农民房屋买卖引发的纠纷呈上升趋势，特别是所谓的“小产权”房纠纷时有出现

在北京有一个典型的案例，就是北京通州区宋庄镇画家村的宋庄诉讼案。相关报道显示，在这个村庄接连产生十三起卖房村民由于反悔而起诉画家的讨房诉讼案件。这些案件的起诉理由大体上一致，都是由于宅基地不能流转集体之外的人，所以买卖双方签署的房屋买卖协议没有法律效力，主要根据“城里人不许买农民房”的政策。这种小产权房诉讼案件或许并不常见，然而普遍存在这类型的房屋买卖现象。不是说法律规定甚至司法裁判的主要目的是为了支持那些背离了法律规定的毁约行为的人，而是购买人自身在购买时对宅基地的相关制度不了解造成的无奈。[4]

四、宅基地使用权流转的理论依据

我国宅基地使用权流转参考的法律依据有如下几点：第一，《宪法》第十条规定了农村集体土地所有制的重要性质，集体土地的所有权享有者是农民集体，能够对他们的集体土地积极行使如占有权、处分权等相应权限，依据法律对闲置的宅基地通过转让等一系列形式进行处置。但是，宅基地使用流转在现实生活实践方面，通常会制约于《土地管理法》，无法实现如国有土地的权利。第二，《物权法》第一百五十三条明确规定，适用土地管理法等一系列法律国家相关规定对宅基地的使用权进行取得与行使甚至转让等处置。对于宅基地使用权是不是能够流转方面，《物权法》并未有明确规定，需要援引相关国家法律法规的规定。严禁出让与转让甚至出租农民集体土地使用权用于非农业建设，但通过特定主体可以将宅基地上的房屋进行出卖与出租。这是《土地管理法》第六十三条的明文规定。由此我们不难看出，关于宅基地使用权流转方面，《物权法》相对而言是支持的态度。[5]

笔者认为，在城镇化逐渐发展的情况下，进城打工的农民通过将其在农村闲置的宅基地以变现、抵押、出租等方式取得财产性收益的愿望愈加强烈。掌控流通其实就是把流转的范围掌控在农村集体当中，尽管能够进行流转，不过对于农民来说宅基地使用权流转没有任何意义，无法从根本上对土地进行盘活，流转土地所形成的经济效益屈指可数。对比之下，自由流转对土地来说具有很大的限制性，从而能够使宅基地加入到市场经济竞争当中。不过，自由流转并非无限制的流转，应该在我们国家政府主导下，组建良好的宅基地使用权流转机制。[6]

有学者认为，宅基地其实就是农民的根本，宅基地使用权即财产权，但农民的生存权是无法利用财产利益实施的，禁止宅基地使用权的流通是确保农民的生存权。这一理由未必立得住。确实，农民的房屋（和城镇居民住房一样）对农民来说非常关键，确保农民有一定的保障（或生存）需求，不过它是由限制以及禁止农民房屋的交易来落实的吗？可以想象，农民把房屋抵押或者转让的形势分成两种：第一，把剩下的房屋变成现金，这种情况不会包含生存问题；第二，缺乏其他财产能够当作融资和急需资金，应把该住房抵押或是转让，从而获得急需的资金。在这一情况下，禁止把房屋抵押或是转让从而无法确保该生存权。农民的生存权其实就是确保该生存条件才可以完成的，不过生存条件当中最主要的并非住房，如果不用房子来减轻急需的资金需求，那么则很难生存。此外，城镇居民生活中还是有可能遇到生存权问题的，还会出现因此处置该房屋的情况，我们可以在物权法当中明确规定城镇居民对该住房和获得经济适用房的居民对该房不能用于抵押或是转让？既然对城镇居民的房屋转让没有进行限制和禁止，为什么要限制及禁止农民对房屋的抵押以及转让呢？应该清楚地知道，所有房屋都是和宅基地使用权相关联的，所有住房的转让都会出现宅基地使用权主体改变。

五、农村宅基地使用权流转的必要性和可行性

（一）宅基地使用权流转的必要性

当前，很多农民与家人一起在城里务工，由于农民外流所形成的农村大量宅基地都处于闲置的状态。很多村庄村民继承了父母的宅基地，从而形成“一户两宅”乃至多宅的情况，很多宅基地面积都超出标准。在城乡一体化进度的促进下，被搁置基地数量逐渐增多，为流转供应了标的物，而城市居民对此也产生了需求。宅基地使用权流转有其现实需求，但应规范流转市场。唯有市场让政府来调整，使城乡居民纷纷加入，才可以促进农村宅基地自由流转，加强对社会的资源分配，组建良好的资源社会。

（二）宅基地使用权流转的可行性

宅基地使用权流转有其必要性，是否可以落实应该看它是否存在一定的可行性。我国对农村耕地的原则是承包到户以及承包期为30年，农民宅基地使用权也不例外。目前农民出于对自身经济利益的追求，对其宅基地使用权实施管理并运用盘活农村经济。

农民对宅基地流转具有很强的意愿，特别是城乡与其他发达地区的村民。在农村有很多老人，他们希望可以把自己的宅基地使用权承包出去。农村社会保障系统优化，农民对宅基地的依赖逐渐弱化。农民不断进城务工，使其有更多的经济收入，他们逐渐在城市定居，但有时也会遇到困难，此时就急需宅基地有更大的流转范围。农村社会保障制度越来越完善，宅基地的社会保障功能因此也逐渐在减弱。对于农民个人来说，存在极强的改革想法，并且应对该权利进行有效的发挥。我国对农村保障体系的大力建设，让农民提高了应对风险的能力。[7]

物权即私权，物权法还被称作权利法。物权法清楚地规定了宅基地使用权，它其实就是一项主要的用益物权，应清楚认定该权利，为了更好地维护该权益人的利益应制定相关的法律制度。因此，笔者认为，随着新趋势发展，宅基地使用权的合法流转范围应该扩大，这样可以带动农村发展，盘活农村土地，使农民财富增长和抗风险能力提高，符合国家全面小康和农村扶贫建设工作的宗旨。因此，宅基地使用权流转应当放开，而不是仅限于本集体中流转。