国家审计参与全面从严治党的可行性及路径选择

冯均科（博士生导师）

习近平总书记在2018年5 月23 日中央审计委员会成立时的讲话中指出，“审计是党和国家监督体系的重要组成部分”[1]。这种对审计的定位，是我们在新时代研究国家审计参与全面从严治党的政治基础。国家审计参与全面从严治党，是一种制度创新，是中国特色社会主义审计制度的体现。与西方国家审计机关“不代表任何党派倾向”不同，我国国家审计被赋予了受党领导、为党服务的鲜明的中国特色。

一、国家审计参与全面从严治党的可行性

1.历史的根源。中国共产党的发展历史，证明了党的生死存亡与审计难解难分。在新中国成立之前，中国共产党只有局部的执政历史与经验，当时的党组织、政府、军队都处在党的“一元化”领导之下，政府与军队都是为党的事业服务。在特殊的战争环境下，审计工作实际上就是为党服务的工作。审计为维护党的廉洁奉公形象、消除贪污腐败、促进节约和反对浪费，做出了突出贡献。从这个意义上讲，在中国共产党领导下的国家审计，一开始就具有为党服务的政治属性。

2.制度的保障。审计机关隶属于政府，是否能完成对党组织的审计，这一问题一直备受质疑。虽然中共中央办公厅和国务院办公厅的有关规定要求实施对党政领导干部的经济责任审计，但是对党的领导干部的审计仍然存在法律和授权方面的障碍。近期一个重大的突破是修改《宪法》，使得中国共产党的领导地位得到了法律确认。我国在2018年3 月举行的第十三届全国人民代表大会第三次全体会议上通过的《宪法修正案》第一条中明确规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”也就是说，现行社会制度是中国特色社会主义制度，而其最本质的特征是中国共产党领导。在国家机器的整个运行过程中，党具有绝对的决策权、管理权和监督权等。在新时代，党的领导地位和组织权威的确立，意味着需要重新构建一些权力组织并形成新的权力构架，这是产生“国家监察委员会”和“中央审计委员会”的政治基础。而在形成包括审计监督在内的八大党和国家监督系统方面，我们还有许多工作要做。为了实现这一政治战略，既要进一步解决原有的监督手段的升级问题，同时也要解决新的监督形式的制度建设以及与其他监督形式形成合力等一系列问题。

3.体制的适应。中共中央设立中央审计委员会来领导全国的审计工作，并在审计署设立办公室，这成为新时代审计发展的一个标志性事件。在中央审计委员会的协调下，审计机关对党的监督变得顺理成章，国家审计获得了权威支持，审计的顺利实施得到了保障。在新时代，党对审计工作高度重视，这为审计发展提供了难得的契机。审计工作只有主动为党服务，才可能获得党的高度认同和支持。基于新的监督理念，建立中央审计委员会就是整合政府审计与党内监督的一种尝试，是一种制度创新，对于强化全面从严治党将发挥积极作用。

4.现实的需要。在强调党的领导地位的背景下，必须强化对党的领导干部的监督，以防止权力过分集中导致权力滥用，这时对各级党委领导干部的审计也成为一个新的问题。引入审计监督，是强化纪委监督不足的重要手段。据统计，我国80%以上的公务员、95%以上的领导干部是共产党员[2]。由此可以看出，解决共产党的先进性问题，必须从党员抓起。特别是在对党员的监督方面，引入了“审计监督”机制，借力外部的独立监督手段实施对党员的制约，从而保证党的廉洁性。

二、国家审计参与全面从严治党需关注的问题

1.领导体制问题。党对审计工作的领导是宏观性的政策指导，还是深度的介入，仍然是一个需要深入研究的问题。我国《宪法》第九十一条和一百零九条明确规定审计机关由政府领导；而《宪法》同时也确立了党领导一切的制度，审计机关事实上受到政府和党委的双重领导。地方审计机关还要考虑接受上级审计机关的领导，从而形成了一种复杂的多头领导关系。诚然，政府对审计工作的领导应当服从党的领导，但是当党的工作重点与政府的工作重点存在差异时，审计机关应当优先满足谁的要求？许多审计机关自主选择的审计项目具有很强的政策性，在审计资源有限、党对审计工作没有明确要求的情况下，审计机关可能以对政府负责为主，从而使审计在全面从严治党方面发挥作用的空间受到限制。

2.重点选择问题。审计机关需要向政府、人大和党组织报告审计工作情况，这可能促使审计机关的项目计划专注于满足三方的需要，其结果会不会影响审计的独立性（项目选定的独立性），也是需要认真研究的问题。审计项目选择的专业性很强，它与行政性的项目委托存在较大差异，孰轻孰重，难以判断。另外，在审计机关的项目安排方面，基于全面从严治党的项目会不会受到重视或者特别考虑，是一个不能回避的问题。

3.规范缺失问题。《宪法》所规定的审计体制是受到法律保护的，而目前党领导的中央审计委员会并没有被写入十九大修改并通过的新《党章》中，没有通过党的最高行为规范赋予中央审计委员会相应的组织地位，是一个小小的遗憾。如果仅仅依靠《党章》中的“党政军民学、东西南北中，党是领导一切”的重大政治原则来确立中央审计委员会的组织地位，可能缺乏明确的制度保障。

4.细节模糊问题。地方审计机关如何与地方党组织形成明确的管理体制（类似中央审计委员会在审计署设办公室）是一个需要明确的问题。在地方审计机关的人财物统一由省级审计机关管理的情况下，市县级审计机关与当地的党组织如何联系，也需要具体研究。实际上，基层审计机关的审计人员通常对未来的体制变化难以判断，从而感到十分困惑。

5.权益保障问题。审计机关作为政府的组成部门，对党的高级领导干部进行经济责任审计，在工作上会非常谨慎。虽然近几年积累了“党政同审”的经验，但是真正深入到党组织进行的审计，尤其是对党的高级干部进行审计，是不是会使部分审计人员产生畏难情绪，难以判断；对于普通的审计人员而言，能不能获得权威支持，也需要时间的考验。

在审计机关参与全面从严治党工作的情况下，审计的领导体制问题仍然是一个绕不开的话题。审计机关向党委、人大和政府报告工作，是否需要编写三份工作报告、报告的内容是否一样，以及不一样时应当如何协调，也是必须考虑的问题。审计机关必须面对各种错综复杂的关系不断协调，以满足有关方面的要求，并在协调的过程中为全面从严治党发挥最大的作用。

三、国家审计参与全面从严治党的突破口选择

国家审计参与全面从严治党，可以选择的路径很多，例如，可将大量的传统审计工作与全面从严治党结合起来。但是，传统的审计工作无论是财务收支审计还是财政收支审计与绩效审计，基本上是在对一个确定的单位进行审计，而这个单位不一定存在一级党组织。这意味着，国家审计的大部分业务与全面从严治党还存在一定的距离。可见，国家审计参与全面从严治党必须寻找突破口。

1.变革经济责任审计。在从严治党方面，国家审计的主要作用集中在经济责任审计方面。习近平总书记在中央纪委第十八届第六次全体会议上的讲话中指出：“党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏。”我国的经济责任审计正是一种“从严治吏”的有效手段。经济责任审计必须深化，经济责任审计将是未来审计工作的亮点[3]。在现实中，有多少经济责任审计报告的审计结论或者意见被采纳，不得而知。实际上，经济责任审计的深化，需要建立一套行之有效的机制：

（1）审计对象的扩大。对于党政“一把手”，应当确立“逢提必审”“逢离必审”的制度，同时对一些负责关键业务或者核心部门的副职领导干部也进行审计。一旦组织部门安排经济责任审计项目，审计机关就应立即跟进。在强化党的作用的情况下，许多组织内的经济决策要求党委常委参与，在“党政同审”的情况下，经济责任审计是否应当涉及所有的党委常委，也是需要考虑的问题。

（2）审计报告的公开。经济责任审计报告的公开制度应当全面实施，审计意见应当经得起社会各界专业人士和普通群众的检验。实际上，社会公众希望看到审计结果以及党组织对干部任用的依据是什么，这样也能够促使党组织广泛听取广大群众的意见，改变工作作风。

（3）审计范围的拓展。在可能的情况下，经济责任审计应当拓宽视野。审计范围应拓展至领导干部的行政责任、政治责任和家庭责任等，这是在全面从严治党条件下对一个党员领导干部的基本要求。某些国家的审计机关甚至连政府官员的“假学历”也审计，它们认为一个不诚实的官员是没有资格从事公共管理工作的。如果拓展了经济责任审计的视野，就可以看到更加全面和真实的党政官员的风貌。值得注意的是，新时代对领导干部的“政治站位”特别关注，这也是审计机关在评价经济责任履行情况时应当涵盖的内容。

（4）审计问责的强化。习近平总书记要求审计机关做到“应审尽审、凡审必严、严肃问责”，并将“问责”作为审计机关的一项重要工作。但是，目前有相当一部分审计人员认为，审计不能问责，没有问责权力，审计的处理处罚是针对被审计单位的，而涉及个人问责的事情应由上级机关、纪检机构或者司法机关决定。这是对审计问责的误解。实际上，被审计单位的“屡审屡犯”是一种顽疾，与审计机关问责不力有关。审计需要类似“八项规定”一样的良方，彻底解决重复违规问题；而审计问责，才是解决这些问题的真正良方。关于审计问责的方案，可以参考冯均科[4]相关论著，这里不再一一赘述。

2.深化绩效审计。审计机关目前主要开展的预算执行情况审计，对于提高预算执行的合法性意义重大。从“审计风暴”开始，人们对中央预算单位的违法违纪行为深恶痛绝，这使得目前查出的违纪金额有所下降。实际上，在中央强势监管的情况下，经济领域的违法违纪行为有从根本上缓解的趋势。我国的国家审计需要深入开展绩效审计，认真解决财政资金的使用绩效问题。在绩效审计方面，需要进行一些重大改革：

（1）强化以“项目”为单元的绩效审计。当前针对行政机关或者事业单位普通的基本预算收支评价比较简单，主要涉及单位运行所需要的基础性资金，而真正重要的问题集中在项目预算方面。因为许多项目有一定的特殊性，其绩效评价比较困难。一些大型基础设施公共投资项目动辄几百亿、上千亿元，腐败案件层出不穷。因此，审计重点应当转换到以项目审计为主，以期在绩效审计方面获得重大突破。如果有条件，对于超大型建设项目可以采用“常驻审计”形式，由外派的审计小组常驻项目所在地实施审计，加大审计事前介入的力度。

（2）建立与绩效审计结果联动的财政拨款制度。应当在财政拨款制度方面进行改革，将审计机关绩效审计结果作为财政部门下次拨款的依据，强化对审计结果的利用。应当与财政部门建立一个很好的协调沟通机制，使审计结果能够被采用。另外，可以通过互联网实现大额财政支出的实时审计，将审计监督嵌入被审计业务流程，有效控制大额财政支出活动。由此带来的结果是，将过去的“项目制”审计（设立审计项目进行专项审计）变革为“常设型”审计（连续实施的日常审计），将事后审计转变为事前审计或者事中审计，可以达到“防患于未然”的效果，这应当是审计改革的一个重要方向。

（3）尝试“绩效管理黑名单”制度。绩效审计不应主要评价单位或者项目的绩效，不应只检查指标的完成情况，而应当重点检查有关负责人的履职情况（如是否勤勉、创新和廉洁等）；有关单位的绩效，是“人”的“绩效”，因此，在评价单位时最终应当追溯到负责人层面。绩效审计应当关联到有关负责人的经济责任审计评价，与经济责任审计实现联动，记入个人绩效档案。对于绩效比较差的负责人，应当列入“绩效管理黑名单”，在国有单位实施“领导干部禁入”制度，以使绩效审计成果得到充分利用。对于党员领导干部，应当提出更高的要求，如定期暂缓晋升或者降低职务等。一旦扩展了绩效审计范围，在解决“人”的问题上能够有突破，绩效审计质量就能得到显著提升，全面从严治党也有了依托。

（4）改革绩效审计评价的手段。低层次的绩效审计，通常只是针对一些指标的评价。事实上，绩效审计中还存在大量的定性问题（如形成绩效过程中的价值观问题），不易使用指标进行评价。另外，仅仅依靠审计人员所掌握的信息去完成宏大的项目评价，尤其是对技术性问题、社会性问题和自然界因素的全面考虑，可能存在不少缺陷。鉴于上述问题，大数据技术的采用可能是深化绩效审计的一个十分重要的手段。大数据技术，可以解决采购业务价格合理性、费用支出额度适当性、项目造价的可靠性和预算编制的准确性等数据比对与分析问题，可以对一些技术缺陷（配方、结构、性能、质量等）做出预警，提升审计评价的可靠性。

（5）扩展绩效评价范围。审计评价可以从对业务的评价（如财务收支、采购业务、施工业务，验收业务等）扩展到对管理过程的评价。这种评价主要包括：组织结构的合理性、管理制度的健全性、人员配备的适当性、管理流程的有效性和治理结构的合法性等。有时管理绩效比业务绩效更重要，现实中不乏因管理绩效较差使得企业破产的案例，也不乏因管理绩效突出使企业起死回生的案例。绩效评价应当通过对单位的绩效考察来评价领导者的个人绩效（涉及行政绩效、管理绩效等），尤其是考核党员领导干部的“党性”体现程度如何，对保持共产党员的先进性做出了哪些工作。

3.建设数据平台。目前，审计普遍存在信息获取渠道不足的情况。因此，审计机关应当建立一系列的数据平台，为审计过程提供数据支持。笔者认为主要平台应包括以下几个方面：

（1）舆情收集平台。应当考虑在审计机关内部建立独立的舆情收集机构。这个机构采用大数据手段，利用数据挖掘技术，以应当列入审计对象的单位名称作为搜索目标，以收集“负面信息”为主，设定一系列关键词组，利用计算机软件进行数据采集、筛选、分类和报告。舆情的主要来源是网络信息、媒体信息（包括自媒体）和举报信息等，信息的可靠性需要经过初级分析判断和进一步验证以得到保证。这个平台的主要任务是为现场审计提供有价值的线索，以提高现场审计的针对性。另外，在有条件的情况下，可以建立有关舆情信息的交换与分享机制；审计机关可以将所收集的信息在一定范围内共享，同时也可以从其他机构获得相关的舆情信息，为实施现场审计提供更大范围的数据支持。

（2）个人信息平台。审计机关应当在可能的条件下，对列入审计对象的领导干部建立专门的档案，分别设计个人经历、历次经济责任审计报告、社会舆情分析、个人负面信息以及个人和家庭财产变化监测等板块，反映个人的详细情况。在有可能的情况下，可以开发软件分别设计基础信息模块、预警信息模块和审计档案模块进行作业。基础信息的收集应当采用大数据收集技术，除了个人工作信息、生活信息和社会活动信息等，还可以寻找涵盖家人的关联信息，以判断家庭成员的工作状况与其名下财产的相符程度，借以评价领导干部的清廉程度。审计小组在对相关领导干部进行经济责任审计时，应当以这些线索为重要判断基础，实施有针对性的审计。未来审计应当减少现场审计的工作，而将大量的工作放在后台去做，通过强化非现场审计来提高现场审计的针对性和有效性。

（3）数据分析平台。主要是对有关数据进行分析，为审计立项、计划和作业提供参考资料，以提高现场审计效率、合理配置审计资源。可以考虑的模块有：以审计发现问题种类为分析内容的模块；以被审计单位违纪的行业特征为测试内容的模块；以多发的舞弊统计特征为分析对象的模块；以被审计单位违规次数和金额为排列顺序的模块等。在审计资源有限的情况下，要想在“审计全覆盖”的条件下突出审计重点，是需要大量信息给予支持的。

总之，我国国家审计面临着重大的发展机遇，党对审计事业高度重视，为其发展提供了良好的平台。因此，国家审计必须考虑为全面从严治党服务，这样才能有更加辉煌的明天。