借鉴国外流域治理成功经验推动长江保护修复

■文 / 李海生 孔维静 刘录三

长江流域地跨多个气候区，地势西高东低，跨中国地形三级阶梯，气候类型多样，水陆生态系统类型多样，流域内自然资源禀赋存在较大的空间差异；同时，流域内的人类开发活动和社会经济发展也存在较大的空间差异，导致生态环境质量状况空间差异显著。面对长江流域复杂的自然环境和人类活动，如何有效进行长江生态环境保护修复，成为当前迫切需要解决的问题。

一、长江生态环境问题

2017年长江经济带好于III类水的比例比2013年提高了9.1%，劣V类水降低了6.2%。通过开展长江经济带地级以上城市饮用水水源地环保执法专项行动，排查出的490个环境问题全部完成清理整治。天然林保护工程实施以来，共营造林1019.48万公顷，长江防护林工程完成营造林任务504.97万公顷，完成退耕还林572.79万公顷，综合治理石漠化357.33万公顷，累计治理水土流失47.29万平方公里。一大批科技成果在长江流域治理保护中发挥了重要作用，如三峡库区水环境风险评估与预警平台建成并实现业务化运行、流域水质目标管理成套技术率先在太湖落地应用等。

但是，长江生态环境问题依然突出，形势依然严峻。一是生态系统格局变化剧烈，生态服务功能呈退化趋势。近20年来，长江经济带城镇面积增加39.03%，严重挤占江河湖库生态空间；岸线开发利用方式粗放，闸坝在长江干支流鳞次栉比分布，水文情势显著改变；长江水生生物多样性持续下降，多种珍稀物种灭绝，上游受威胁鱼类种类占全国总数的40%。二是污染物排放量大，风险隐患多。长江经济带废水排放总量占全国的40%以上；重化工企业沿江密布，中国近一半的重金属重点防控区位于长江经济带，各类危重污染源集中区与饮用水水源地交替分布，存在巨大的环境风险。三是部分区域发展与保护矛盾突出。秦巴山区、武陵山区等8个集中连片特困地区与国家重点生态功能区高度重叠，也是矿产和水资源集中分布区，资源开发和生态环境保护矛盾突出。

长江生态环境问题与当前生态环境管理的不足有着直接的原因：

（一）流域机构未能充分发挥统筹的作用

虽然长江流域设有水利部长江水利委员会，行使流域管理职能，但其主要职能为水资源开发利用、管理监督、保护、灾害防治、水文工作指导、水利工程、水土流失防治等水资源相关的工作，而水环境管理、水生态的管理等职能分散在生态环境部、农业农村部等其他部门，土地管理集中在国土资源部。同时，流域内各省的治理管理各自为政，缺乏在流域尺度和生态系统层面的系统统筹，导致水域陆域、上游下游、干流支流、城镇乡村各自为政，生态环境治理效果大打折扣。

（二）未突出以流域为单元进行水生态环境综合治理，影响保护修复的效果

水环境的根源在陆地，营养盐、污染物通过陆地上的水文过程、排放过程等进入水体，当排放量大时，形成水环境质量问题，最终影响水生态系统结构和功能退化，因此依据水循环的流域边界进行管理治理是科学的模式。当前的治理措施中，重视对河道水体的治理，对水土流失、污染排放等流域陆上排放过程的治理措施不够得力，导致水体污染物消减、生态修复等措施不够科学合理，治理措施效果不能形成合力，污染减排和生态修复效果不能持久有效，水环境质量难以稳定达标。

（三）污染控制措施还未能发挥应有的效果

作为污染源监管最有效的手段，中国正在推行排污许可管理制度，但该措施在逐步推进，还未进入全面实施；流域区域水环境质量与排污之间的关系尚未理顺，排污许可与水环境质量的响应关系还未在管理中充分应用，排污许可的实施对污染物减排的有效支撑还未形成。

（四）对生态系统的保护修复需进一步强化

当前，针对长江生态环境的管控多针对水质进行，重视对水环境的污染治理，而对水生生物生境、生态系统功能等水生态系统的保护和修复关注不足，未针对生物生境、物种等关键生态组成提出有力的保护修复行动计划，缺乏有效的保护和修复措施；缺乏将生态保护修复措施和水环境质量目标管理的结合，对生态系统自净能力、生态系统恢复的弹性考虑不足，影响生态环境治理、生态恢复的效力，未能充分发挥人力、财力投入的效果。

二、国外河流治理的成功经验

国外流域水环境管理治理的成功经验，可以为长江水生态环境保护修复提供借鉴。欧洲的莱茵河、美国的密西西比河、加拿大的圣劳伦斯河等河流，都经历了水体污染、水生态退化的阶段，当前这些河流的水环境和水生态系统都得到了恢复，这些国家主要的成功做法有：

（一）成立流域综合管理机构，统筹跨国、跨行政单位和跨部门的管理

莱茵河流域成立了保护莱茵河国际委员会（ICPR），专门进行莱茵河保护工作的跨国管理和协调组织，实施了制定评估管理对策、提交环境评价报告和向公众通报莱茵河状况和治理成果等多项莱茵河环境保护计划，委员会的成立解决了跨界河流流经不同国家间沟通不畅的管理问题，是全球跨界河流治理成功的典范措施。同样，在密西西比河流域，美国联邦政府统筹流域整体，建立了跨州协调机制。为加强联邦部门及密西西比河流域各州间的协调合作，美国环保局牵头成立了密西西比河/墨西哥湾流域营养物质工作组，参与部门包括美国环保局、农业部、内政部、商务部、陆军工程兵团和12个州的管理部门，通过工作组的运行，协调了行政力量，保证了治理工作的全面进行。

（二）实施严格健全的污染源排放管控制度

莱茵河流经面积最大的国家德国，实行保护优先、多方合作以及污染者付全费的污染管理原则，排污费对排放污染物造成的环境损失成本全覆盖，排污者所交的钱必须足以修复所造成的环境影响。通过该政策，促进了企业改进生产技术，促使企业向少用水、多循环用水、少排放污水、少产生污染物的方向发展，促进了落后产能和高污染企业的退出。该措施使得莱茵河沿岸污染物的排放迅速减少，对水质改善起到了关键作用。在美国，1972 年《清洁水法》颁布后，通过实施国家污染物排放消除制度（NPDES）许可证项目，美国建立了基于最佳可行技术的排放标准为基础的排污许可证制度。实施这一制度使密西西比河流域的工业和市政等点源污染得到有效控制。密西西比河干流沿岸 10 个州的污水处理厂数量占到全美的29%。通过建设污水处理厂并实施排污许可制度，有效降低了废水的 BOD 浓度，促进了流域水质的改善。

（三）通过实施一系列行动计划有效改善水环境质量，提升水生态系统健康水平

1987年ICPR各成员国制定了“莱茵河行动计划”，制定了一系列目标和措施减少有害物质排放；同时，各成员国和地方政府制定了更严格的排放标准，为整治莱茵河提供法律保障，莱茵河水质很快得到恢复。目前莱茵河的工业和生活废水处理率达到97%以上。之后制定了“洪水行动计划”“莱茵河2020行动计划”“洄游鱼类总体规划”“生境斑块连通计划”等一系列行动计划，这些行动的目标为污染控制、生态修复提供了时间表，对莱茵河水质改善和生态恢复发挥了决定性的作用。在密西西比河流域，为控制密西西比河、墨西哥湾流域的非点源污染，营养物质工作组发布了2001国家行动计划，主要是控制流域的氮排放（未对磷提出控制要求）。通过制定和实施TMDL计划、制定标准、加强非点源和点源污染控制等措施的实施，流域内污染物快速消减。

（四）通过流域综合管理实现水生态系统健康

流域综合管理是欧盟水环境管理的核心理念，莱茵河的流域管理十分注重综合性，从治理流域污染、关注防洪效果、提高航道保证程度，到生态环境保护、保护湿地、运用滞洪区时给动植物提供生活史生境、增加过鱼设施、保护鱼类种群等，从污染方式到生态恢复，实现要素全覆盖。通过流域综合管理规划的实施，改善了水体水质，莱茵河的大部分水生物种已恢复，部分鱼类已经可以食用。欧盟实行的以科学论证和规划为指导，生态环境的整体改善为前提，高等水生物为生态恢复指标的流域综合管理规划的做法取得了成功。美国通过制定联邦流域管理政策，科学管理治理流域水环境。20 世纪80-90年代，美国环保局逐渐认识到以流域为基本单元的水环境管理模式十分有效，开始在流域内协调各利益相关方力量以解决最突出的环境问题。1996 年，美国环保局颁布了《流域保护方法框架》，通过跨学科、跨部门联合，加强社区之间、流域之间的合作来治理水污染，通过大量恢复湿地恢复水生态系统，恢复水生态系统健康。框架实施过程中，结合排污许可证发放管理、水源地保护和财政资金优先资助项目筛选，有效地提高了管理效能。

（五）多种方式筹措经费，支撑保护修复工作

治理莱茵河不仅仅是政府的职能，也是沿河工厂、企业、农场主和居民共同的利益所在。在维护莱茵河良好水质和生态环境中，投资者在参与计划的实施过程中发挥了重要的作用。各类水理事会、行业协会等作为非政府组织，参加到重要决策的讨论过程中；广泛的参与性，使得决策具有广泛的可操作性，保证了恢复成果的公众认可。在密西西比河的治理中，通过加强联邦部门合作和资金投入，保证了治理效果。2009—2013年，美国环保局、农业部和内政部等累计投入 70多亿美元用于密西西比河流域 12 个州的非点源污染控制和营养物质监测。为支持长期的减排任务，明尼苏达州建立了长达 25 年的资金保障机制，用于监测和评估、流域修复和保护战略、地下水和饮用水保护、非点源污染控制等方面。

（六）细化流域监测体系，为管理治理政策提供全面保证

欧盟在《水框架指令》中给出了监测指导文件，从监测规划的设计、监测的水体类型、监测参数、质量控制、监测的频率等制定了详细的监测要求，给出了详细明确的指导。在英国赛文河特文特河流域12500平方公里的流域内，设置了1800个监测样点，平均每7平方公里一个监测样点，监测点位密集。同时，水框架指令中明确了水生态的监测，并在监测的基础上进行水体健康评价，对莱茵河水生态的恢复起到了重要的作用。

三、长江生态保护修复的对策

考虑长江生态环境质量现状，管理的实际情况，借鉴国外流域水生态环境管理治理经验，在长江保护修复中，建议应从以下方面开展工作。

（一）推动长江保护立法

中国已有的法律难以适应长江生态环境的管理，缺乏差异化的目标、针对性的管控约束，不利于水污染治理、水生态环境保护修复的开展。针对长江不同区域自然地理、社会经济、人类干扰方式的差异，协同“水资源、水环境、水生态”，提出差异化的管理策略措施，指导保护修复的开展。具体从以下角度规范管理保护：一是通过立法规范污染物排放、城市开发、资源利用等流域内人类开发活动；二是确定流域为主体的综合管理模式；三是遵循流域系统空间差异，根据不同水生态环境功能需求，制定区域差异化的环境管理目标政策措施；四是将“三线一单”“多规合一”等有效的空间和质量管理模式通过法律固定化；五是根据山水林田湖草系统服务空间差异，通过立法制定生态补偿机制。

（二）建立全流域统筹管理体制机制

通过成立新的流域管理机构或整合现有机构职能，形成全流域统筹管理的体制机制。流域机构定位于从流域整体上统筹长江生态环境保护修复，根据长江生态环境保护修复需求制定规划、实施行动，协调各省利益，制定实施跨省政策，协调省际行动。主要负责流域差异性水环境质量标准制定、流域河湖健康评价、水资源调度、排污许可证发放、生态补偿等管理政策的制定，污染削减行动、生态保护修复行动等管理治理行动措施的制定、实施和考核，以及规范长江的开发活动的法律法规的制定。

（三）以生态系统健康为最终目标，引领长江管理治理

长江流域内水产种质资源保护区占中国总数的半数，有白鳍豚、江豚等特有水生物种，是中国生物多样性高的区域。将当前以水质目标为主导的水环境管理模式转向为水生态目标主导的管理模式，有利于长江生态系统的恢复，实现长江生态保护，这也是欧美发达国家水环境管理普遍采用的目标。通过开展河湖生物多样性调查，开展河湖安全评价，开展河湖健康评价，识别河湖生态状况，针对生态短板提出保护修复的目标和措施。以珍稀濒危水生生物物种、旗舰物种、水生态系统为恢复目标，通过生境恢复等方式开展行动计划，实现生物物种、生境的恢复，最终实现生态系统结构和功能的恢复。

（四）实行流域陆水综合管理，推动环境质量稳定提升

以《水十条》提出的流域水生态环境功能区为基本管理治理单元，并进一步细化，统筹山水林田湖草系统，兼顾城市农村，围绕水、土、气、生各环境要素，以水环境质量达标和水生态系统健康为目标，针对影响生态环境质量的水陆因素，基于流域物质循环过程模拟，针对性提出科学的污染治理和生态修复措施，标本兼治，综合施策，精准发力，实现流域生态环境质量的稳定提升。

（五）严格细化排污管理，推动产业绿色发展

企业是环境污染和治理的主体，通过实行严格的排污许可制度，引导企业开展水资源重复利用，淘汰高能耗、低产值的企业，可以实现企业的绿色发展，最终实现社会经济的可持续发展。长江经济带沿江产业发展惯性较大，污染物排放基数大，废水、化学需氧量、氨氮排放量分别占全国的43%、37%、43%，只有通过严格细化的排污许可制度，实行包含企业危险品管理，水、气、声、渣全部守法要求的排污许可证，对不同情况下排污要求给出涵盖各种情况的详细要求，才能有效规范产业发展，切实减少污染排放。

（六）实施针对性行动计划，确保生态环境质量提升

当前，《水十条》对长江流域水环境质量的提升发挥了主要的作用。但对水环境质量提升后生态质量的提升缺乏针对性的行动，应针对水生生境修复、关键物种恢复等生态系统修复制定针对性的行动措施，制定并实施“长江岸线恢复行动” “白鳍豚恢复行动”“湿地保护行动”等生态保护行动计划，制定生态恢复的路线图、时间表和针对性措施，强力推进生态系统保护，恢复生态系统的结构功能，实现水生态环境质量改善、生态功能提升目标的实现。

（七）加大资金投入，保证保护修复工作的持续开展

长江保护修复是一项耗费资金的巨大工程，需要综合利用多方资源，通过成立长江保护修复基金会、鼓励社会投资等多种渠道拓宽资金筹集方式。支持开展污染治理和生态保护修复对策性科学研究，以最小的代价换取长江生态环境最大幅度的改善，提升长江保护修复工作的投入产出效益。可采取的方式有：一是成立长江保护修复基金会，规范化运行，广泛吸纳个人、组织捐款。二是充分发挥企业效能，通过降低贷款利率、减少审核等给予优良政策的方式支持民营企业进入长江生态环境保护修复；发挥央企、国企优势，引导国有企业投资长江保护修复重大项目。三是增加国家和政府的投入，这是长江保护修复资金的主要来源，国家和地方政府财政应多方位对长江保护修复提供资金支持。四是充分利用债券等其他金融方式筹集资金。