“邻避”中政府行为的思考

■文 / 谷林 国洪瑞

邻避概念用来描述人们面对一些公共设施建设和自身利益发生冲突时的心理和行为选择，即NIMBY（Not In My Bardyard），中文直译过来就是“不要建在我家后院”。具体指居民或当地单位因担心一些具有市场性质又兼具公共服务属性的建设项目（如垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施）对身体健康、环境质量和资产价值等带来的诸多负面影响，而不希望建在自家周边。有些人因此采取强烈、坚决、甚至高度情绪化的集体反对甚至抗争行为，从而演变为“邻避事件”。

担心受到负面影响，是邻避的根本原因，主要基于对自己权利的维护和对项目建设方的不信任，具有合理性。但同时存在着一个问题：这种担心的内容有可能是真的，有可能仅仅是一种主观感受或者判断。

如延吉第二养老院修缮工程项目邻避事件。2014年5月，延吉第二养老院修缮工程项目协调会召开，公办性质明确、预计建成的老年公寓将拥有291张床位。2015年，施工队进驻后，居民陆续向街道和各级政府反映问题，并挂出表达反对建养老院的多条横幅，措辞激烈，触目惊心。5月6日，工程暂停，当地街道、民政局等多部门先后与居民协商对话，始终未达成一致。

在此事件中，民众反对的原因，不是因为环境污染风险，而是因为周边有人觉得养老院晦气，甚至将其称为“死人院”。这不仅不符合传统的尊老、敬老美德，也与当代社会的基本价值观相悖，更没有什么科学依据，主要由于对封建迷信思想的盲从。

一、隐秘决策为邻避事件的主要诱因

浙江大学公共管理学院博士后陈宝胜曾专题研究过邻避案例中的政府决策逻辑。通过18个典型的邻避案例发现：基于当前以经济发展为中心的导向和主要以GDP进行考核的方式，隐秘式邻避设施设址决策是地方政府邻避冲突治理的重要特征，信息透明和公开决策在典型案例中很少。其研究的18个案例中，16个案例采用了完全的隐秘决策，1个案例采取公开决策但没有引入公民参与，只有1个案例采取了参与式决策。

二、“邻避事件”已超出“邻避”范畴

“不要建在我家后院”，或者项目停建，是“邻避事件”参与者的主要诉求，却不是唯一诉求。除了基本邻避本质的心理影响和利益抗争外，当前的邻避问题，其实已经超出了严格的“邻避”范畴。

对此，香港中文大学讲师、政治学博士彭林曾在《南方周末》上发文指出：越来越多的实证研究表明，许多公共设施引发的周边民众抵制，会迅速超越“看家护院”的范畴，演变为跨地区甚至全国性的环境运动，关怀其他环境权和健康权受到侵害的社会群体，甚至推动地方性和全国性的公共政策倡导。近年来频发的针对垃圾焚烧厂选址的社会抗争，就已经开始突破松散的本地化民间自救，朝着更具公共性和反思性的环境社会运动演变。

2009年的广州番禺垃圾焚烧邻避事件中，民众已经不仅仅要求垃圾处理设施不要修在自家周边，民众超越对公共决策程序正义的诉求，同媒体、学术界以及原有环境维权运动结合推动了更深刻的公民自觉行动，倡导全体市民进行垃圾分类，源头减量。北京某邻避事件中的领导人，后来从自己的小区开始推动垃圾源头分类的实践。

2016年的仙桃事件中，参加者除了垃圾厂址周边的民众外，也有很多没有直接利益相关者汇聚过来，主要是为了表达对决策形式和处理方式的不满，希望借此促进更多的信息公开，并推动民众参与制度、政府沟通和环境治理制度进一步完善。

嘉道数据就仙桃事件专门做过舆情分析，调查结果（见图1）显示有22%参与调查的网民主要质疑过程不公开、缺乏社会参与，另有近31%的人主要不满对群众的诉求采取强硬措施，只有约23%的人是基于环保设施的环境污染考虑。

澳大利亚纽卡斯尔大学商学院能源及环境经济管理学者谭浩曾撰文表示：一些人认为这些抗争实际仅仅出自“邻避”居民自私的利己主义，用“邻避效应”这个带有贬义的标签也通常带有道德上的谴责意味。

三、关于政府行为的思考

（一）在邻避事件中，民众有自己的利益诉求，并不一定就是全面反对。

图1也显示，有50%多的受访者，是对政府隐秘决策、信息不公开表示不满，有24%的受调查者对垃圾焚烧持支持态度，而对于健康的考虑也属于必要可理解的担心。政府抱以真诚沟通、积极邀请社会参与的方式，这样的民意基础也许是个很好的开局契机。

山东大学政治学与公共管理学院教授、博士生导师王佃利认为，源于管理者根深蒂固的“邻避管控”思维使得地方政府往往将邻避现象“物化”，容易将其视作影响地方发展和社会稳定的负面事件，将其视为阻碍地方政府职能履行、破坏政府公众形象的“负能量”。如果地方政府执行“自上而下”的单线式回应逻辑，以封闭式的决策过程推进邻避设施建设，以教育、劝说、通知等单向的信息传递作为沟通的主要手段，当面对居民大规模集中反对时，才被动地采用协商、听证等方式同公众对话，或者采取行政手段，这种方式会收获一时效果，但大多数时间则会引发更大的民意反弹，导致事件升级。

（二）从邻避本身看，民众是邻避的行为主体，邻避事件的最终目的就是取得民众的理解、信任和支持。

图1：■支持垃圾焚烧项目■反对垃圾焚烧项目，担心技术不过关致环境污染■质疑项目选址建设过程不够公开，缺乏社会参与■不满政府对群众诉求采取的强硬措施

政府需要改变对邻避事件和邻避参与者的固化思维，顺势而为，把它作为解决邻避问题的抓手，以及促进民众参与和社会发展的契机，主动沟通。如浙江余杭垃圾焚烧项目解决邻避问题的经验就包括：坚决履行“两个不开工”承诺，即未行完法定程序不开工，未取得大家理解支持不开工。在过程中，杭州市、余杭区不仅将项目的技术、指标、设备要求等明确告知群众，在各阶段工作任务和时间节点上，尤其是项目推进的重要环节，均在第一时间发布信息。同时安排各级领导进入社区零距离沟通，鼓励群众组织监察队，随时与项目方进行信息沟通，以及进行项目监察。中国从政策层面，一直在鼓励信息公开和社会参与。2014年，原环境保护部下发了《关于加强面向社会环保宣传工作的意见》；同年，国务院发文强调建立环境管理和监测信息公开制度；2015年，国务院办公厅印发《2015年政府信息公开工作要点》，对环境保护信息公开提出明确要求；2017年，原环境保护部发文推动“装树联”，要求建设垃圾焚烧企业排放信息公开平台等。随着社会快速发展，民众的权利意识快速提升，新媒体兴起让传播更便捷，也极大地动员了社会公众参与的积极性。中国国家层面，也出台了一系列法律法规，促进环保设施对公众开放，大力推动民众沟通和社会参与更加深入。

政府只有不断适应新时代、新变化，才能跟上并推动时代发展。将邻避沟通放在项目之前，从计划、考察、选择、立项等各个环节加强民众沟通，促进社会参与，是社会发展的趋势，也是处理邻避事件的重要方法和前进的方向。

（三）在“邻避”事件中借助专家、媒体、行政等工具，实现对邻避事件参与者的控制和引导。

当事件规模足够大，“邻避”事件双方的对抗达到一定程度时，政府更多会转向从社会稳定等政治角度去考虑问题，经常会选择项目暂缓或停建，以缓和民众情绪。虽然这有助于实现政府的和谐社会目标，但这样的结果无疑是对政府公信力的严重破坏。“一闹就停”，不但加剧了民众对项目和政府的不信任，也从侧面给了邻避参与者更多自我肯定的信心。“一闹就停”也曾被不少媒体和专家质疑和批评：不管是“政治正确”，还是“道德正确”，都应该回到事情本身、回到常识上来。公众需要涵养理性，媒体需要捍卫常识，政府则需要进一步提高能力。如果说“闹也不停”是漠视民意，那么“一闹就停”貌似尊重民意，却未必符合公众利益和长远利益。解决“垃圾围城”刻不容缓。尤其是如前文所述的“延吉第二养老院”项目，更不能放任这样的迷信在新时代蔓延。另外，从传播学角度，新华网舆情分析师詹婧曾阐述过一种“舆情搭车”现象，指在一种重大事件中，常会有一种与之相关的关注点被发掘并借着热点而传播。在垃圾焚烧邻避事件里，也同样存在这样的搭车现象：对社会和政府的其他不满都会借此发酵。政府的妥协，也许取得了暂时的和谐，但对于价值标准的放弃，实际上会给未来埋下诸多隐患。对于政府来说，既要重视邻避的负面影响，同时也需要更客观、深入地理解“邻避”以及延伸的表现。要摒弃先入为主的负面印象，不要将“邻避”作为借口，应该从为人民服务、为人民谋福利的角度出发，以真诚沟通的心态，遵循信息公开的原则，切实推进公众参与，做好类似项目的顶层设计，平时多加强宣传，在项目尚未开始时就深入民众，综合运用专家、媒体等力量，坚持长效沟通，化邻避为邻利，实现多赢。