公共政策视角下农民用水合作制度创新路径

李 武

(广西民族大学管理学院，南宁 530006)

水利是农业的命脉。近年来，我国自然灾害频发，尤其是2018年入夏以来的台风天气，对农业生产构成巨大威胁。《新京报》8月24日报道，受台风“温比亚”影响，山东寿光等地洪灾直接经济损失，初步统计就达92亿，触目惊心。其中深层原因之一在于：农田水利年久失修，作为农田水利主体的农民用水户，难以形成合作的集体行动，最终造成田间水利工程(沟塘渠堰)“有人用、没人管”的困境。

公共政策视角下，基于政府统筹与农民用水合作组织两个层面，专家学者探讨治理与创新问题。

(1)基于政府统筹治理的层面。一种观点认为以市场机制为主的制度创新，可以增强农民节水意识，保证农业用水的有效利用(Kumar等，2013；Bassi等，2014；李义松等，2015；尹小娟等，2016)[1-4]。另一种观点认为，农民用水合作制度的创新离不开政府的支持(胡亮等，2015)[5]，只有政府统筹下的创新，才能实现个人利益和集体利益的共赢(何寿奎等，2015；孙良顺，2016；邢夏洁等，2017)[6-8]。

(2)基于农民用水合作组织的层面。首先是组织治理结构及运行机制方面的创新研究。王娟丽等(2015)[9]认为，不同情景下的组织结构、运行机制和管理绩效各有优劣。奖励资金的引导、产权激励等制度创新，能够促进农民用水户的内生性自主合作管理(鲁立，2015；张海燕，2015；张新文等，2017)[10-12]。其次，针对组织发展路径的研究。杜威漩(2017)[13]强调推进农田水利“建”、“管”、“用”的协同共治与协调发展。闫冠宇等(2015)[14]认为，农田水利制度创新，要引导农民用水合作走向自我管理的路径。其中，扶持并引导协会嵌入当地乡村治理架构中，是一条可选的创新路径(王晓莉，2018)[15]。第三，制度创新关联因素研究。包括农民用水合作过程普遍存在“搭便车”问题(袁俊林，2015)[16]，组织内农民合作的逻辑、社区能力、社会资本等问题(王昕等，2015；王蕾等，2016；吴秋菊等，2017；龙子泉等；2018)[17-20]，以及水价制度创新等相关因素(时元智等，2017；陈华堂等，2018)[21,22]。

国内外专家学者对农民用水合作制度创新的探讨，为本研究提供了思路：农田水利的准公共物品性质，决定市场机制与政府的公共政策应该共同发挥作用，以实现个体均衡向集体均衡的过渡。因此，基于公共政策的视角，农民用水合作制度创新还有较大的研究空间，好的公共政策应该能有效解决“搭便车”行为，维护群体的集体利益，从而提高社会的总体福利水平，促进农民用水合作从个体均衡走向集体均衡。

1 农民用水合作的个体均衡及政府策略选择

1.1 个体均衡

个体均衡即用水户个体的选择，其效用函数为：U=U(X1,X2)。X1为私人产品，表示用水户单独进行灌溉，X2为公共产品，表示用水户合作进行灌溉，P1,P2分别为二种产品的价格，依据均衡理论，可得效用最大化均衡条件：

(1)

根据式(1)可得，用水户效用最大化的均衡条件是：私人产品和公共产品的边际替代率等于二者的单位价格之比。

1.2 基于个体均衡的数值示例

个体策略集为(合作，不合作)。假设合作灌溉总收益为16个单位，合作成本为6个单位，用水户共享收益，共担成本，则(合作，合作)的收益为(5，5)。假如无法达成合作灌溉，个体收益为8个单位，个体成本为5个单位，则(不合作，不合作)收益为(3，3)。一方合作，一方选择搭便车，则合作一方单方承担合作成本6个单位，另一方则享有搭便车收益8个单位，此为对称博弈，(不合作，合作)及(合作，不合作)收益为(2，8)、(8，2)。比较各方支付，显然，(不合作，不合作)是占优策略均衡，此博弈一般称为囚徒困境，如表1所示。

因此，基于个体均衡分析，可以得到结论1：基于自身效用最大化原则的农民用水户，存在“搭便车”行为，在灌溉问题上，无法实现合作。

表1 农民用水囚徒困境支付矩阵

1.3 政府策略选择

对于政府来说，针对不合作者，政府可选择“惩罚”或“不惩罚”两种策略。表面上看来，只要政府“惩罚”策略力度足够(3个单位以上的成本)，“搭便车”者的收益将降至为5个单位以下，其策略将转向，似乎用水户(合作，合作)是占优策略均衡。

实际上，基于公共政策视角，政府以社会福利最大化为目标，其公共收益函数是农民用水户收益加总。如图1，策略组合及选择的行动顺序为(农民1，农民2，政府)，政府对不合作者予以惩罚(4个单位)，以支付甄别不合作者的行政成本，通过后向归纳法求解，比较政府选择惩罚和不惩罚策略的收益数值，最终政府的最优策略是：不惩罚。

图1 在农民合作问题上地方政府的策略选择博弈图

因此，可以得到结论2：针对“搭便车”农民用水户的不合作行为，政府基于公共政策视角，不会考虑选择相应的惩罚策略。

2 农民用水合作的集体均衡与政府制度创新路径

2.1 农民用水合作的集体均衡模型

用水户效用最大化问题的函数表达为：

(2)

预算约束为：

(3)

综合式(2)、(3)，构建拉格朗日函数：

效用最大化的一阶条件为：

(4)

(5)

式(4)n个等式相加得：

(6)

综合式(5)、(6)，得：

(7)

式(7)说明，用水合作集体均衡存在的前提条件是：用水私人供给及合作供给的边际替代率之和的比值，与两种产品的价格比值相等。

结合式(1)、(7)，得：

(8)

从式(8)可得到结论3：用水合作的集体均衡效用要大于个体均衡效用。

2.2 公共政策视角下政府制度创新路径

基于结论1和结论2，农民难以实现用水合作。但是，基于结论3，农民用水合作的集体均衡效用大于个体均衡效用，社会总体福利将会增加。因此，政府存在制度创新的激励，公共政策视角下政府制度创新路径具体表现为：

(1)降低农民用水合作的交易成本。个体追求自身效用最大化，用水合作过程中，存在谈判时间长，反复次数多等问题，导致交易费用居高不下。解决办法就是，政府通过引导、支持农民组织化建设，由用水合作组织来统一协调合作灌溉中存在的问题，从而达到降低用水合作交易成本的目的。

(2)减少“搭便车”行为。针对农民用水合作组织的运行机制而言，政府需要借鉴当地用水合作的传统，创新制度设计，解决监督问题，减少“搭便车”行为，达到自我激励的效果，促进用水合作。

(3)确保合作收益的实现。在农民合作过程中，政府需要给予一定的政策优惠，确保甚至有所提高农民用水合作的收益水平，促进用水合作的实现。

2.3 基于政府制度创新路径的策略选择

基于以上创新路径，政府的策略选择体现在以下几个方面。

(1)降低用水合作的交易成本策略----组建农民用水合作组织。农民用水合作组织的主体包括农户、新型农业经营主体等各类农村水利服务的提供者、利用者、管理者，用水合作组织能够减少相互间的谈判次数，节约协商时间，降低用水的交易成本，同时，新型农业经营主体对农田水利设施保障程度、组织化和专业化都有较高要求，这也倒逼政府在农民用水合作方面的制度创新。

制度创新需因地制宜，避免“一刀切”式的政策执行策略。其一，对于传统的自发型农民用水户合作，需要尊重并支持其合作文化。其二，对于合作文化或合作资源缺乏的农村社区，可以通过制度创新，积极引导外部资源进入该社区，共同促进农民用水合作的形成。其三，各级政府要创新公共服务方式，帮助农民用水合作组织做好水利规划、资金管理、灌溉技术指导、制度建设、培训等各项服务工作，提高农民的管理水平，引导组织走向自主管理。

(2)减少“搭便车”行为策略----探索产权改革。制度是农民用水合作组织运行的保障，这就要求政府避免形式主义，提高制度创新与非正式制度的融合度，探索产权改革，有效解决“搭便车”问题，推动农民用水合作。

公共政策视角下的产权创新主要体现为小型农田水利的所有权、使用权和管理权。一般而言，小型农田水利的产权的制度设计需要解决以下几个问题：其一，明确现有的工程设施的所有权；其二，工程设施的使用权顺利转移给农民用水合作组织；其三，水费的收缴及管理，能够服务于用水合作组织，以保障其正常运行。

(3)提高合作收益策略----创新投入机制，增加资金投入。农田水利具有准公共物品性质，基于公共政策的视角，政府需要创新投入机制，通过公共政策引导，多方解决资金问题，提高用水合作收益。

现行的“以工代赈”、“民办公助”、“以奖代补”等制度创新，有效引导了社会资金进入农田水利领域，减少了“搭便车”行为。进一步，政府还要加大公共政策的制度创新力度，改变以前仅仅资金、人员投入的单一模式，可以探索一条新的路径，通过税收、金融、就业等优惠政策的引导，搭建一个农田水利治理平台，鼓励企业、非营利组织、个人等不同主体更多的投入，参与农田水利建设和管理，从根本上解决资金投入问题，促进农民用水合作的实现。

需要强调的是，基于公共利益理念，要求政府在制度创新过程中，杜绝伪创新，尽量避免政府自身利益对公共利益的侵蚀，努力实现制度创新与公共利益的对接。

3 用水合作制度创新路径数值示例

以表1个体均衡下农民用水合作囚徒困境为起点，以政府制度创新的3个策略选择作为影响因子，刻画农民用水从不合作到合作的路径。

(1)政府积极引导并支持农民用水合作组织的建立，降低合作交易成本。显然，组织内的协商成本，低于个体之间的反复协商成本。假设在表1支付的基础上，农民用水合作组织的建立，使合作的交易成本降低了2个单位，即由6个单位降为4个单位，博弈支付第一次改变，相应的博弈模型支付矩阵表为表2所示。

表2 政府支持下农民合作维护水渠支付矩阵

因为收益值的改变，该博弈将呈现新的策略选择。使用箭头法求解，可得(8，4)、(4，8)为纳什均衡解。也就是说，个体农民用水户的合作逻辑是，当对方选择合作策略时，自己最佳策略是不合作，假如对方选择不合作策略时，自己最佳策略是合作。虽然还没有真正形成(合作，合作)的集体行动，但也呈现出新路径。通过对此混合博弈求解，可得农民用水户以1/3的概率选择合作，以2/3的概率选择不合作。也就是说，用水合作交易成本的降低，促使部分农民用水户选择合作策略，提高了社会福利，这是制度创新的初始路径。

(2)探索农田水利产权改革，降低制度甄别成本，减少“搭便车”行为。回到表2收益矩阵，政府通过提高制度创新与非正式制度的融合度，鼓励合作的多样性，探索产权改革，这些制度创新更好地甄别出“搭便车”者，从而增加了“搭便车”行为的成本。假设其他条件不变，选择“搭便车”的不合作策略将增加1个单位的成本，其收益由8减少到7个单位。博弈支付第二次改变，相应的博弈模型支付矩阵如表3，通过对此混合博弈求解，可得用水户以1/2的概率选择合作，以1/2的概率选择不合作。也就是说，更多的用水户选择合作策略。

表3 政府支持下农民合作维护水渠支付矩阵

(3)创新投入机制，增加资金供给，确保用水合作收益。政府通过农田水利治理平台建设，持续加强政策及资金支持力度，鼓励社会群体参与农田水利建设，分摊制度创新成本，增加用水合作收益。假设其他条件不变，用水合作收益将增加2个单位的成本，同时，合作收益的提高对“搭便车”者形成挤出效应，其收益假定依然维持7个单位。博弈支付第三次改变，相应的支付矩阵如表4，因为收益值的改变，该博弈将呈现新的策略选择。使用箭头法求解此博弈，可得(8，8)为纳什均衡解。(合作，合作)、(合作，合作)为纳什均衡组合，用水户选择用水合作策略。

表4 用水户参与下农民合作维护水渠支付矩阵

综上，公共政策视角下，在组建农民用水合作组织、推动农田水利产权改革、创新投入机制等方面，政府通过综合统筹制度创新路径，最终促进农民用水合作的实现。

4 结 语

农田水利治理是一个世界性问题，个体农民用水户难以实现水利灌溉合作。但是，用水合作的集体均衡效用要大于个体均衡效用，以社会福利最大化为目标的政府，存在制度创新的激励。政府制度创新路径的逻辑体现为：首先，降低农民用水合作的交易成本；其次，减少“搭便车”行为；第三，确保用水户合作收益的实现。

据此，政府需要综合统筹制度创新。首先，积极引导农民用水户组建用水合作组织，从而有效降低用水的合作交易成本。其次，多方面、多层次积极探索农田水利建设的产权改革，降低制度甄别成本，减少“搭便车”行为。第三，构建农田水利治理平台，鼓励社会群体参与农田水利建设，增加农田水利建设的资金供给，确保用水合作收益，最终促进农民用水合作的达成，实现农田水利治理的可持续发展。