奥巴马政府南亚安全战略探析

摘 要：2009年1月奥巴马入主白宫并在随后的外交实践中逐渐形成了南亚安全战略。随着奥巴马政府将打击恐怖主义和防止核扩散的重点转至阿富汗和巴基斯坦，南亚地区安全成为美国重点关注的对象。探究奥巴马政府南亚安全战略的内容、分析原因、阐明得失，具有理论价值和现实意义。

关键词：奥巴马政府 南亚 安全

一、奥巴马政府南亚安全战略的主要内容

奥巴马政府的南亚安全战略主要包括以下内容，一是着力维稳阿富汗局势，二是敦促巴基斯坦用心反恐、确保核安全，三是加强与印度的关系、落实与印度的核合作。

1.奥巴马政府阿富汗安全战略

第一，奥巴马政府在伊、阿战场上有退有进，并逐渐将战略重心东移至阿富汗，通过增兵的手段实现撤军的目的。2009年3月27日，奥巴马总统正式推出了“阿富巴”战略。在该战略中，奥巴马将美国在阿富汗的战略目标重新定义為“挫败、击溃并战胜在阿富汗和巴基斯坦的‘基地组织，防止他们在这两个国家卷土重来。”[1]2009年12月，奥巴马在西点军校的演讲中再次确认了上述目标，并在2010年度的《阿富汗和巴基斯坦年度评估报告》中得以体现。奥巴马表示美国将在2010年夏季之前再向阿富汗战场增兵3万人，还要求北约盟友向阿富汗增兵1万人左右。在增兵阿富汗的同时，奥巴马还正式宣布了从阿富汗撤军的时间表。2011年6月22日，奥巴马首次提出了“三步走”的撤军计划：从2011年7月起开始撤军，到2014年年底前完成移交任务。随着事态的发展，如何塑造最有利的撤军形势逐渐成为奥巴马阿富汗战略的“首要战略目标”。事实上，因阿富汗局势动荡不已，奥巴马政府并未实现完全撤军的目标，至其任期结束仍有1万余名美军驻扎在阿富汗。

第二，强调运用“巧实力”，即在使用硬实力的同时，强调发挥软实力的作用。首先，为避免美国撤军后出现“权力真空”的危险，减少阿富汗民众对美国的反感，防止其加入塔利班，奥巴马政府将扩大阿富汗安全力量的规模与提升战斗力视为解决问题的关键。阿富汗安全力量主要由阿富汗政府军和国家警察部队组成，总兵力约为30.5万人，加上驻阿美军和北约部队，可以实现维持阿富汗稳定的战略目标。美军和北约部队的主要任务除了对阿富汗安全力量提供情报支持、后勤补给和军事训练外，还与后者一道参与军事行动，通过“以战代练”，提升其战斗力。

其次，为解决阿富汗政府治理能力低下的问题，奥巴马政府还开展了“民政攻势”，重点帮助阿富汗政府进行反腐，加强地方自治能力以及促进经济发展。时任美国驻阿司令约翰·艾伦将军表示，由叛乱、腐败和贩毒组成的“罪恶联盟”是阿富汗的巨大挑战，美国应积极推动阿富汗政府反腐。为此，美国国防部下属的阿富汗重建特别总检察长办公室定期发布审计报告，主要介绍反腐成果。在加强地方自治方面，奥巴马政府主要关注提升阿地方政府的治理能力。通过直接援助地方政府不仅有助于稳定安全形势，还可以减少产生腐败的环节以及提高援助的效率。在促进阿富汗经济发展上，奥巴马表示美国将派出更多的非军事人员支援阿富汗政府加强农业、教育、基建、医疗等民生领域的建设，培训行政、司法人员，提高阿富汗政府应对复杂局势的能力。

2.奥巴马政府的巴基斯坦安全战略

巴基斯坦特殊的地理位置使其在“9.11事件”后成为美国发动阿富汗战争的前沿基地。奥巴马政府重点关注巴基斯坦的反恐与核安全问题，在其执政期间，美巴关系呈现出“先扬后抑”的特征。

第一，在反恐问题上，奥巴马政府时期出台的《反恐战略报告》认为，巴基斯坦境内的极端势力和恐怖组织对美巴安全持续造成威胁。为促使巴基斯坦更好地配合美国稳定阿富汗安全局势，奥巴马政府强调“恩威并施”。一方面，奥巴马上台后不久就表示阿富汗局势的稳定离不开与巴基斯坦的合作，推动国会通过了对巴基斯坦进行援助的“克里-卢格-伯曼法案”，计划在5年内向巴基斯坦提供75亿美元的经济援助，目的是帮助巴基斯坦改善社会经济状况，促进民主建设，重塑巴民众对美国的印象，有力打击极端势力。另一方面，奥巴马政府向巴方提供的援助存在附加条件，导致美巴关系呈现高度的敏感性与脆弱性。随着阿富汗形势长期难以好转，奥巴马政府对巴基斯坦的态度发生了转变，不仅不断批评巴方未能全力配合美国进行反恐，而且多次在未通报巴方的前提下进入其境内打击极端分子。

第二，防止极端势力获得巴基斯坦的核武器、技术、材料和人员成为奥巴马政府的重要关切。2009年，时任美国驻巴基斯坦大使的安妮·帕特森批评巴基斯坦的核设施存在安全漏洞。针对这一威胁，奥巴马政府多次提醒巴方需切实承担起防止核扩散的责任。2011年，受击毙拉登事件的影响，“美国众议院通过了题为《巴基斯坦责任法令》的提案，旨在削减对巴基斯坦的援助，但用于保护核武器的资金除外。”[2]在民用核合作方面，出于对巴基斯坦的不信任，奥巴马政府并未将其与印度同等对待，未与巴方签订相关的合作协议。

3.奥巴马政府的印度安全战略

与美巴关系走势相反，美印关系呈现“先抑后扬”的态势。奥巴马上台伊始，对印度的态度相对冷淡，但这种形势并未持续太久。2009年7月，随着时任国务卿希拉里访印，两国关系明显缓和，同年11月，印度总理辛格访美，奥巴马在接待辛格时称：“印度是全球安全和繁荣‘不可或缺的国家。美国欢迎并鼓励印度在帮助亚洲实现稳定、和平与繁荣的过程中扮演主要角色。”[3]

第一，关注南亚地区整体安全。奥巴马表示，增强南亚地区的安全与稳定符合美国的战略利益，美国希望印巴双方能够有效管控危机，缓解冲突。美国承认美印同为恐怖主义的受害者。在辛格总理访美期间，两国签署了《反恐合作倡议》。美印强调，恐怖主义已对两国、地区及全球的安全构成共同的威胁，双方将深化合作以共同应对来自多方面的挑战。

第二，落实与印度的民用核合作。奥巴马政府将印度视为国际核不扩散的重要伙伴。奥巴马表示，美印两国作为有核国家将采取共同措施阻止核扩散。这是美国领导人首次公开称印度是一个有核国家。奥巴马总统在访印期间支持印度加入防扩散管控机制。2012年6月，美印在联合修建古吉拉特邦核电站问题上签署协议，两国在民用核领域的实际合作终于有所突破。

第三，加强双边防务合作是美印战略关系的重要组成部分。奥巴马在参加美印领导人峰会时表示，美国先进的军事装备和技术将继续为印度的军事现代化做出贡献，两国还将加强在人道主义救援、海上安全和情报分享等领域的合作。

二、奥巴马政府调整南亚安全战略的原因

奥巴马政府既面临着国际体系的压力又受到来自国内因素的影响，这是其调整南亚安全战略的主要动因。

1.国际体系压力促使奥巴马政府转变战略重心

美国的南亚安全战略是其全球安全战略的重要组成部分，奥巴马政府希望通过对南亚安全战略的调整，巩固美国在世界的领导地位。小布什政府时期美国深陷反恐战争的泥潭，导致人力、物力、财力和影响力的巨大损失。2008年爆发的次贷危机，进一步加剧了美国的困难。除了“硬实力”下降外，美国的“软实力”也受到损害。一是小布什政府在反恐中奉行的单边主义战略恶化了美国与其盟友的关系；二是美国虽然常以“人权卫士”自居，但在反恐中却出现了诸多反人权的行为，严重损害了美国的国际形象。

奥巴马政府上台后，以从伊拉克、阿富汗撤军为契机，推动国家安全战略进行调整，其实质是将战略重心由反恐向制衡崛起大国进行转变。南亚地区是美国全球战略中的重要板块，也是美国维持世界领导地位的重要规划区。首先，南亚大多数国家的经济增长速度较快，发展潜力巨大，综合竞争力不断提升，它们有可能成为美国重要的经贸合作伙伴。其次，南亚地区的地缘战略位置十分重要，美国不论是向西谋划中东战略还是向东经略亚太战略均离不开南亚这个枢纽。

2.国内因素推动奥巴马南亚安全战略变化

第一，国会在奥巴马政府调整南亚安全战略中起到了重要作用。2004年4月，被称之为“印度之友”的参议院“印度连线”成立。“印度连线”的大多数议员认为，加强美印关系对美国实现全球战略调整具有重要意义。奥巴马时期美印进行的诸多防务合作都有来自国会的支持。反观美巴关系则呈现高开低走的态势，这与国会对巴基斯坦印象不佳有很大关系。

第二，美国的公民社会较为强大，总统在做出外交决策时或多或少会考虑到选民的因素。盖洛普的民调显示，越来越多的美国民众认为阿富汗战争是一场错误的战争。在2001年11月的首次民调中，只有不到10%的民众认为发动阿富汗战争是错误的，然而随着时间的推移，2014年的民调数据显示，49%的民众认为阿富汗战争是错误的。[4]这是奥巴马政府从阿富汗撤军重要的内部压力。

第三，美国经济的运行情况对奥巴马政府调整南亚安全战略有着重要影响。为了维护国内稳定，奥巴马上台后不得不将主要精力放在恢复经济上。具体反映到南亚安全战略上就是奥巴马清醒地意识到恐怖主义远非仅靠美国一己之力就能解决的，必须改善和加强与盟友、地区大国和关键支点国家的关系。为此，他加强了与印度、巴基斯坦等国的协调，要求两国切实采取行动承担维护地区安全的责任，以减轻美国的经济压力。

三、奥巴马政府南亚安全战略的得失

1.奥巴马政府南亚安全战略的成果

第一，巴基斯坦并未出现核扩散的问题。在奥巴马政府的压力下，巴基斯坦核武器的管理水平和安保措施显著增强。据巴基斯坦一位高级军官透露，巴基斯坦核武器的控制權仅由总统、总理和陆军参谋长三人负责，有关使用核武器的任何决定都必须得到三人一致同意。[5]第二，反恐取得阶段性胜利。奥巴马政府最耀眼的成绩当属于2011年5月1日击毙了本·拉登。这无疑是对“基地”组织的重大打击。此外，美军还通过军事打击消灭了多名阿富汗塔利班和其他极端势力的高级成员。第三，美印关系得到进一步巩固和增强。两国在反恐、民用核合作、人道主义救援、海上安全和情报分享等领域进行了一系列合作，提高了美国在南亚地区的影响力。

2.奥巴马政府南亚安全战略的不足

尽管奥巴马政府的南亚安全战略取得了一些成效，但也存在诸多问题。第一，奥巴马政府的阿富汗安全战略并未有效削弱塔利班。它仍具有强大的“重组和再生”能力。首先，阿富汗80%以上的领土为山地，便于塔利班展开游击战，却对惯于使用现代化军事装备和技术的美军和北约联军很不利。尽管驻阿美军的人数一度高达10万人以上，但仍未从根本上击败塔利班。其次，阿富汗主要族群之间的矛盾较为尖锐，普什图人、塔吉克人、乌兹别克人、哈拉扎人的历史恩怨与现实冲突严重，在推翻塔利班政权的过程中，美军主要依靠以塔吉克人、乌兹别克人为主的“北方联盟”，但却加大了与普什图人的矛盾，而塔利班的主要成员正是普什图人，这也是它屡次能够重整旗鼓的重要原因。最后，虽然美军击毙了本·拉登，但这并不足以彻底消灭“基地”组织，其象征意义要大于实际意义。

第二，美国与巴基斯坦依然缺乏互信。一方面，美国认为巴基斯坦未能很好地履行反恐责任，甚至存在“养寇自重”的嫌疑；另一方面，巴基斯坦则指责美国夸大了巴基斯坦的安全威胁并未经许可多次采取单边行动实施越境打击，严重侵犯了巴基斯坦的主权。皮尤中心的调查数据显示，自美国发动阿富汗战争以来，65%以上的巴基斯坦人对美国持负面态度，持正面态度的只有20%左右。[6]许多巴基斯坦人认为，美国只是在利用巴基斯坦。

第三，虽然印度一直被美国视为在南亚地区的“天然盟友”，但两国也并非全无嫌隙。首先，奥巴马试图平衡印巴的效果不甚理想，甚至造成了印度方面的不满。印度认为，美国对巴基斯坦的军事援助虽然在名义上是为了改善其反恐能力，但实际上却提高了巴基斯坦与印度对抗的军事力量和能力。[7]其次，美印在民用核能方面的合作也不尽如人意。奥巴马政府同意继续进行核合作存在一些前提条件，如要求印度在遏止伊朗核发展、应对气候变化等问题上与美国保持合作，印度显然不愿接受此类“捆绑”行为。

四、奥巴马政府南亚安全战略对“一带一路”倡议的影响

奥巴马政府的南亚安全战略将对“一带一路”倡议在南亚地区的推进产生复杂的影响。第一，从积极方面来看，一是奥巴马政府的南亚安全战略在一定程度上有助于遏制极端势力在该地区的蔓延。尽管阿富汗和巴基斯坦仍是遭受恐怖袭击的重灾区，但其总体安全形势仍属可控，这为“一带一路”倡议在南亚地区的推进提供了一定的安全保障。二是美国动辄以切断援助为威胁，肆意侵犯巴阿主权、强迫其服从的霸凌行为，遭到两国普遍不满。它们希望借助“一带一路”倡议加快发展自己，摆脱对美国的过度依赖。

第二，从消极方面来看，一是美国在阿富汗长期驻军将在一定程度上加大对周边国家的安全压力，这将对我国安全造成一定威胁。二是印度在美国的支持下可能对“一带一路”倡议在南亚的推进施加多重障碍。斯里兰卡、尼泊尔、马尔代夫等国加入“一带一路”倡议，中国在上述国家的一些项目，因印度的反对曾一度陷入停摆。其次，美印大肆炒作中国正在印度洋地区打造“珍珠链”战略，为了应对中国的“威胁”，美印签署了若干军事合作协议。两国愈加紧密的军事联系，将不利于“一带一路”倡议在南亚地区的顺利进展。

参考文献

[1] 毛春伟：《奥巴马政府阿富汗战略现状与评估》，复旦大学2011年博士论文，第8页。

[2] Shehzad H. Qazi， “US-Pakistan Relations： Common and Clashing Interests，” World Affairs， May 2012， http：//www.worldaffairsjournal.org/article/us-pakistan-relations-common-and-clashing-interests， 访问日期：2018年10月22日。

[3] 郑瑞祥：“美国阿富汗新战略中的印度和巴基斯坦因素”，载《国际问题研究》，2010年第3期，第34页。

[4] Frank Newpor， “More Americans Now View Afghanistan War as a Mistake， Republicans most likely to say the war was not a mistake”， Gall Up， February 19， 2014， https：//news.gallup.com/poll/167471/americans-view-afghanistan-war-mistake.aspx， 訪问日期：2018年11月26日。

[5] P. Cott a Ramusino， “Nuclear Security， Stability and Strategy of Pakistan”， 2001， pp. 4-5， http：//www.mi.infn.it ？ landnet/Doc/Pakistan.pdf， 访问日期：2018年11月13日。

[6] Pew Research Center， “Attitudes toward the United States and American Policies，” May 7， 2013， http：//www.pewglobal.org/2013/05/07/chapter-3-attitudes-toward-the-united-states-and-american-policies/，访问日期：2018年11月13日。

[7] 张力，“印美关系与奥巴马政府的南亚政策”，《南亚研究季刊》，2010年第2期，第5页。

作者简介：张杰，西安外国语大学国际关系学院副教授，博士。

*本文系陕西省教育厅专项科研计划项目“奥巴马政府的南亚安全战略及其对‘一带一路的影响研究”（项目编号 ：17JK0626）的阶段性成果。