内蒙古乡村振兴与土地整治关系综述

敖民道力格雅

党的十九大指出在新时期我国社会主要矛盾转变为人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，发展最不平衡的是城乡发展不平衡，最不充分的是乡村发展不充分。在我国长期的城乡二元化结构建设下，城市与农村的资源有失平衡，导致当前的城乡发展分化现象。针对这种现象，党和国家意识到发展乡村的必然性和重要性，提出乡村振兴战略。2018年1月，国务院下发了《关于实施乡村振兴战略的意见》，从提升农业发展质量，培育乡村发展新动能；推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局；繁荣兴盛农村文化，焕发乡风文明新气象；加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系；提高农村民生保障水平，塑造美丽乡村新风貌；打好精准脱贫攻坚战，增强贫困群众获得感；推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给；汇聚全社会力量，强化乡村振兴人才支撑；开拓投融资渠道，强化乡村振兴投入保障；坚持和完善党对“三农”工作的领导等方面做出了具体部署。土地作为人地可持续的基础，如何优化配置和利用管理成为乡村建设的中心问题，全方面关系着《意见》的布局和要求。

1乡村振兴与土地整治的内涵

1.1乡村振兴的内涵

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手。内蒙古作为北方少数民族地区和边疆地区，在维护民族团结和安全稳定，进而全面建成小康社会方面承载着独特的使命和责任。全面推进乡村振兴，有助于推进内蒙古的农村牧区的基础建设，加快农牧业产业转型升级，从根本上解决我区农牧业不发达、农村牧区不兴旺、农牧民不富裕的“三农三牧”问题，让农牧民安居乐业，未来让乡村与城市共享美好共同发展起来。

乡村振兴的“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕”这20字总要求正好对应着我国五位一体总布局在乡村的实施建设，其内涵主要体现在产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等几个方面[1]。依我国当前的乡村发展现状来看，实现乡村振兴是一项具有长期性、艰巨性和复杂性质的工作，任重而道远。

1.2 土地整治的内涵

最初在1999年的《土地管理法》中提出“土地整理”到现在的“土地整治”，

其中出现了众多相关相似名词如土地开发整理、整理复垦、农村土地、土地综合整治等等，一度造成概念和理解上的混乱。自《全国土地整治规划（2011-2015年）》起统一使用“土地整治”，其概念和内涵也发生了大变化。从开发整理分散、孤立土地到集中连片整治，从增加耕地片数到增加数量、提高质量、改善生态环境，从补充耕地到建设性保护耕地，从推进新农村到城乡统筹发展，从以项目为整治载体到政策转变，目标只对农用地到农村建设用地、工矿用地、未利用地等的整治对象的扩大和转变。这是我国对城乡土地，尤其对农村低效不合理利用土地的布局优化，也是国家的盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。我国将土地整治与农村发展，特别是与新农村建设相结合，是保障国家整体发展、保护耕地安全、统筹城乡土地配置的重大战略。在新常态下，乡村振兴战略的布局又会带动起新一轮的整治风潮，而这一次的整治在内涵上有了提升。乡村振兴不仅表现在居住环境和公共基建的改善上，更体现于保护和发扬独特的乡村文化、激活与发展充满活力的乡村产业、使农民实现生计转型收入有余的生活水平和可持续的生态安全建设等方面。

2 土地整治与乡村振兴关系综述

发展不平衡不充分的问题在农村最为突出。由于长期受到重城轻村的思维定式影响，乡村的落后贫困导致更多的人力、土地、资金等流向空间不断扩展、发展机遇广泛的城市，乡村的发展与城市不可同语。其中，土地是人类社会经济活动的空间载体，土地保护与利用转型是乡村重构的关键点，是乡村振兴的关键因素。土地利用形态与经济社会方面的发展呼应变化，是一个“弹性反应”过程。从土地着手，农村土地整治及相关惠农项目建设是节约集约用地、优化乡村结构、保护生态环境的重要举措，是促进广大农民农村脱贫攻坚，实现乡村振兴、建设小康社会的重要途径。不管出于乡村本身的建设需要还是城乡共同发展需要，乡村面貌都应走出不均衡不充分的落后状态，迎接新时期新常态。

城市与乡村截然不同的土地规划和政策促成如今的不充分不平衡问题。因此，发展乡村应从调整乡村的体制机制、消除障碍开始，依照《意见》的五个要求全方位着手乡村五位一体建设[2]。通过政策调整，重新分配和优化城乡人口、土地、产业等多种要素配置，提升整体耦合性，提高地域功能、重塑乡村形态，为全面实现小康社会与城乡融合新局面做出基础建设。

2.1完善和调整政策制度为始，激活乡村振兴的内动力

调整、完善农村基本制度政策能有效快捷的引導乡村社会、经济、生态各方面的转变。深入贯彻农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，激活乡村的内动力。具体如落实土地承包关系稳定长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，完善“三权分置”制度，保护农民对农户的资格权和房屋财产权，保障农牧民基本权益不受损。以家庭承包经营权为稳定基础，保障权利清晰的同时，鼓励和推进“合作经营”，避免单户经营规模较小带来的规模效益问题，在当前产业化发展的下探索集体经营模式。在农村土地规划及土地用途管制制度前提下，允许县级政府调整优化村庄用地布局，有效利用农村零散的存量建设用地，预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。同时，政府应推进农村集体产权制度改革，全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，加快推进集体经营性资产股份合作制。政策鼓励和技术引导农牧民实施多种农牧业经营，培育发展家庭农场、农牧业合作社、企业基地等农业产业化经济体，发展多种形式适度规模经营。从2018年国家机构改革组建自然资源部和生态环境部足以见得自然资源资产及生态环境保护修复工作的重要性。政策的完善、土地整治在加强农村环境的管理、自然资源及生态安全，以及美好的人居环境建设中的作用会日益凸显。

政策的改革为我国乡村赢得更多的发展机会是毫无疑问的。但通过土地政策和其他惠民政策，统筹一系列关于农民、农村、农业的主体建设、利益机制、产业体系、治理模式等多种内在问题，是一个持久战。

2.2优化乡村布局，统筹物质聚集，振兴内核

乡村空间不同于城市土地利用布局的结构清晰、功能单一的区域划分，它具有复合性、多样性。乡村文明蕴藏着千百年来的精神文化习惯与生活生产的可见形态变化、与自然的相处之道，是人类文明传递的载体，是劳动人民积累的一种乡土智慧，也是潜在的最强大的一股力量。乡村振兴是为满足基层人民日益增长的物质文化需求，调整提高不充分不平衡的基本发展水平，所以，优化用地布局不仅要统筹整治农村自然面貌、生态建设、村落规整等，更要考虑人文环境建设，如地理位置、生计来源、教育、医疗方便程度、乡村基础建设、一定时期的未来发展规划等。在有限的土地资源量下，土地整治在广泛意义上理应多规合一全面考虑上述问题，但在实际上整治工程很复杂，所以整治工作更要慎重。按照“生态保护优先、节约集约用地”的原则，大力推进全域土地综合整治，对农村生态环境进行保护与修复、对“水田路林村”进行全要素整治、提质高标准农田、盘活农村低效闲置土地，对新农村产业发展用地进行集约精准保障、对乡村人居环境进行统一治理修复。在产业用地上，充分考虑基础产业发展形势，保障乡村企业合作基地、种养场、家庭农场、合作社等经济主体的用地规模、占地面积，为乡村产业的发展提供充足的空间条件。通过优化配置和高效利用乡村多个要素，实现物质聚集、发挥地域优势开展特色产业能为市场打开一条路。

2.3重构乡村多维空间，对接城乡发展

整体提升我国乡村现状还需要长远的努力和深入的变革，当前的紧迫任务就是由过去的“城乡统筹”发展转变为“城乡融合”发展。过去的“城乡统筹”是以城带乡，但未能全面带动乡村发展，而“城乡融合”是城市与乡村作为一体，共享平等资源，同享发展。乡村振兴战略下的乡村重构即为适应内部要素和外部调控的变化，以实现乡村地域系统内部结构优化、功能提升以及城乡地域系统之间结构协调、功能互补的过程[3]。从我国城乡建设用地结构来看，存在严重的用地结构不合理情况。随着城镇化的步伐，城镇基础建设、公共服务用地、工业等建筑面积增多，而同时农村闲散土地多、集约节约程度低，有限的土地资源并未能得到最有效利用。目前城乡各方面发展差距较大，农村完成一定程度的基础建设达到一定水平的振兴发展，才能对接城乡政策与建设一体化。通过全域土地整治，不仅能保护耕地安全，又能集约节约土地保障城乡后续发展用地。长期以来我国城乡资源失衡，当前通过经济、政治、文化、生态、社会多层次多角度建设来激活和优化乡村人口、土地、资金等发展要素，激发乡村内部动力，促进农村产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕的新局面。

3 乡村振兴中的土地整治研究讨论

3.1整治工作应当保护生态环境为先

解决我国不充分不平衡发展的重点在乡村，提高农村生活水平，转变传统生计发展经济重点在振兴农村产业，但生态安全应当最为首要位置。农村环境首先是与大自然、生态环境关系最为紧密的人类聚集所。为实现快速全面发展，不合乎自然规律，破坏自然环境自身规律的整治、建设不可取，若把原有的生态环境弄丢了，就是把可持续发展的资本弄丢了。尤其是内蒙古，处在祖国北疆高原地区，属于西部偏远地区，农村牧区发展水平低、生态环境较为脆弱。蓝天白云、草绿水清便是生态健康的特征。山水林田湖草本是一体，“绿水青山既是金山银山”，只有留得青山在，经济社会可持续可步步实现。只有敬畏自然、了解自然、顺应自然的基础上，人类才能更好的发展；反之，必将给自己带来灾害和不可持续的生存环境。

3.2农村环境宜居为次

2018年内蒙古贯彻执行农村人居环境整治三年行动方案，到2020年时实现农村牧区人居环境明显改善，村庄环境干净整洁，环境与健康意识普遍增强为目标。工作主要对新农村建设中生活垃圾站、无害化厕所、生活污水处理，村内道路硬化、垃圾堆放点、饮水安全建设等方面进行改善。乡村振兴应以人文、精神面貌振兴为前提，通过土地整治优化农村居民点的建设布局，为居民提供干净、舒适、安全的居住环境才能提高农牧民精神，为发展经济振兴、产业振兴服务。实现农村环境宜居、社会治理有序，便为农民群众生活提升、万众一心实现振兴经济、实现产业转型的必要途径。

3.3 保护生态、环境宜居基础上追求经济效益

内蒙古横亘于祖国的北疆，跨越兴安岭到阿勒泰地区一片大好土地，农区、牧区、林区、垦区等等，东中西部的自然条件、风景容貌，风俗习惯都大不相同。内蒙古也是国家粮食主产区和绿色农畜产品供应基地，是我国北方重要生态安全屏障和祖国北疆安全稳定屏障。各地应依托本乡本土资源优势，因地制宜、发挥特色，宜农则农、宜牧则牧、宜旅游则旅游，发挥地方长处，避免施压短板，减少土地压力。深化农业供给侧改革，推进一二三产业融合发展，但对工作分首要和次要、重点和非重点发展布局，协同资源整治对区域可预见的未来进行仔细规划、谨慎开发。坚持质量兴农、绿色兴农，调整优化农牧业结构，依托地区资源优势，大力發展现代农牧业。做好品牌建设，建立产品质量标准体系，提高农畜产品的知名度和影响力，为产业转型服务。

4展望

乡村振兴是一个系统工作，在不断完善农村经济制度的基础上，深入与农牧民息息相关的土地制度、集体产权制度等改革，才能更好的服务和实现乡村振兴。而且“从美丽乡村建设，到实施乡村振兴战略，农村牧区的发展不单单在经济范畴，更是包括生态、文化、社会治理等全方位变革。

乡村是这次改革的起始点，又是落足点。目前全区尚有近一半的人口生活在农村牧区，农牧民收入主要来源于农牧业经营性收入。近些年国家对农村牧区的生产生活生态方面下放的政策很多，对乡村振兴提供了很大程度的引导和帮助。但在精准扶贫走访调查、地方工作访问中发现，很多农牧民对国家、地方政策只是被动性的接受，实则不是很了解，土地相关的法律法规也了解较少。在乡村振兴与土地整治工作中，相关政府、单位应加强政策制度在基层的宣传教育，同时要从实际出发，从农牧民角度出发，加快完成土地确权工作，保障农牧民的利益，要真正从群众中来，到群众中去。专家提出，内蒙古乡村振兴战略要以产业兴旺为重点。全面探索农村产业转型发展模式，引导人口、资金要素等回乡，提升农牧业发展质量。内蒙古农畜产品加工和旅游等产业，主要依存于农牧业资源，而土地资源的可持续利用是农牧业发展的根本，在土地整治与乡村振兴协同发展下，全域整治资源有效提升土地利用效率，合理调整牲畜结构减轻牧区土地压力，提高农区耕地质量，促进农牧业携手转型，推进农牧业绿色健康可持续发展。解决当代“三农三牧”问题、激活农村牧区新活力，全面振兴乡村，不仅关系广大农牧民的福祉，更关系到国家粮食安全、食品安全、生态安全和边疆安全。但在社会、经济、生态各方面的制度、理论、技术、保障方面还存在很多问题，需要一步步解决和实践，实现城乡融合发展新局面。

参考文献

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