新时代残疾人就业服务精准供给的路径研究*

周进萍

1.研究缘起：为何需要精准供给

习近平总书记在党的十九大报告中提出，中国特色社会主义社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。就业是残疾人的基本权利，不仅关系到残疾人的基本生活，还关系到残疾人能否过上更有尊严、更有价值、更美好的生活。截至2017 年底，在全国持有残疾人证的就业年龄段的1755.3万城乡残疾人中，实现就业人数942.1 万人，十八大以来的五年城镇残疾人新增就业超过100万[1]。残疾人就业从街道集中安置、个体择业等有限选择转变为可以通过互联网等手段突破残障局限、超越城乡壁垒、多渠道多层次稳定就业并融入广阔社会的新时代[2]。但是与此同时，残疾人就业率偏低、就业层次偏低、收入水平偏低、就业稳定性差的总体形势没有根本改变，与经济社会发展和残疾人对美好生活期待的要求相比，还有较大的差距。

残疾人就业服务是提高残疾人就业质量的关键，增强服务的精准性和有效性、提升供给效率是新时代的必然要求。尤其是在经济新常态、市场竞争日益激烈的大背景下，亟待转换残疾人就业增长的发展动力，减少单纯依靠增加财政投入促进增长的方式，通过提高服务的精准性实现资源优化配置。《2016年残疾人就业服务和盲人按摩主要工作安排》也提出要贯彻落实残疾人就业创业各项政策措施，以精准服务为手段，促进残疾人及其家庭实现就业增收[3]。笔者调研的W市位于经济发达的长三角区域，人均GDP在全国名列前茅，残疾人就业工作也处于较为领先的水平,其残联相关工作负责人表示：“当前我市残疾人服务体系全面，保障力度不断提升，但是服务精准度不够，这也是社会建设的基本大矛盾。”残疾人就业服务精准供给就是试图通过服务“供给侧”对“需求侧”精准、高效的回应，破解当前残疾人就业的各种困境，增加残疾人就业规模，推动残疾人高质量就业。

2.分析框架：何为精准

从字面上来看，“精准”是指“精确、准确，时间感念中精准、空间位置上准确”。应用到公共服务领域，有学者提出“精准”应当表现为“服务人群的精准、服务方式的精准、服务效果的精准”[4]。也有学者认为服务“精准”应该空间上表现为不偏不倚、时间上表现为不前不后、事务上表现出很强的针对性[5]。2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，提出扶贫的精准性体现在扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准六个方面。精准扶贫的“精准性”贯穿于扶贫的全过程，包括对象的识别、原因的分析、方法的选用、结果的评估等，残疾人就业服务精准供给也应当贯穿于全过程，笔者试图将其概括为“需求识别精准、主体介入精准、原因分析精准、方法应用精准、效果评估精准”。

2.1 需求识别精准

需求识别精准是基础性工作，包括三个方面：就业需求的识别、岗位需求的识别和服务需求的识别。首先，要准确掌握残疾人的真实就业需求。中国处于就业年龄段的残疾人数量高达3000多万[6]，需要了解残疾人是否具有就业意愿、是否具备就业能力、对何种就业形式更加偏好、对于就业环境及薪资待遇的期望等，但目前尚无准确资料能回答这些问题。其次，要全面掌握岗位需求情况，包括简单易行、适合残疾人的岗位，能够发挥残疾人比较优势的岗位，以及就业残疾人能否满足岗位的要求等。最后，将残疾人就业需求和岗位需求精准对接，解决求职者和用人单位之间信息不对称的问题，并以此为依据制定相应的培训和服务政策。目前各级残联已经建立了残疾人实名制信息系统，拥有就业和培训状况的基础档案。也应充分利用互联网将用人单位数据信息进行准确记录、完整备案，并依托残疾人就业大数据对残疾人就业服务需求作出分析预判和供求匹配，实现供需精准化、对接智能化。

2.2 主体介入精准

“就业”既是社会问题，又与经济政策密切相关，残疾人就业服务主体不仅仅是政府，也离不开市场、社会组织、残疾人自身及其家庭。

政府介入主要是通过法律规制、财政保障、税收优惠、舆论引导等手段，用制度约束就业服务的规范、高效开展。W市在推动残疾人按比例就业过程中充分发挥了政府的积极作用，是全国第一个出台按比例就业办法的城市；率先将企业使用残疾职工和欠缴残疾人就业保障金的信息纳入信用评价指标体系，并作为失信记录予以提示；W市残联还有专门招录残疾人公务员的部分职位，产生了良好的社会示范作用。

市场介入主要包括提供就业岗位、开展职业培训、经营就业服务机构等，在充分发挥市场配置资源的前提下将残疾人纳入就业体系。对于职业培训，W市某机构负责人表示：“项目培训不是取决于残联购买什么，而是取决于行业需要什么样的人才。”该市组织了由企业主导、开展的残疾人实训班，设立实训岗位、制定实训制度、明确实训职责、实行绩效评估，实训班就业率远远高于传统普通职业培训班。残疾人自主创业、灵活就业以及辅助性就业更加需要企业、企业家参与支持并形成长效机制。

社会组织介入的主要手段包括提供专业服务、搭建社会支持网络、对接政府政策和市场需求等，为残疾人就业提供良好的社会氛围，促进就业资源整合和社会融合。社会组织也可以直接吸纳残疾人辅助性就业，让他们在共同参与生产的过程中建立劳动意识、掌握劳动技能，在与同伴合作的过程中增长人际交往技能，在与同伴竞争的过程中体会到社会生存与融入的法则,提高就业能力。

残疾人自身及其家庭是促进残疾人就业的内部推动力，残疾人自身要树立市场意识、竞争意识和创新意识，家庭成员要帮助残疾人提高自理能力和劳动能力,充分感受到家庭的关爱,排除自卑心理,积极乐观地融入社会。

2.3 原因分析精准

残疾人就业失败的原因是多样的，精准供给就要针对不同情况，揪出病根，找到原因，对症下药，促进就业。首先，就业意愿是基础，就业服务需要确认残疾人是否具有真实的就业意愿，如果没有，则需要确认不愿意就业的原因。详细了解“是否身体康复程度不理想？是否觉得自己低人一等，不敢走出家门就业？是否对就业环境过于乐观，不切实际，福利待遇预期过高？是否存在‘福利依赖’，宁愿不工作领取低保金？是否家庭对残疾人过度保护？”等。其次，就业能力是根本，确认残疾人是否确实难以适应岗位需求及其原因，“是否就业技能培训不足？是否职业岗位不匹配？是否工作环境有障碍？”等。最后，就业政策是保障，对残疾人就业失败具体原因的分析应当追溯到对现有政策的反思，“在某些领域是否存在政策真空？政策制定是否过于原则，缺乏强制性和可操作性？政策之间是否缺乏协调造成矛盾？政策执行过程是否难以落地？”等。

在现实中，就业失败往往是多种原因复合交织而成，如W市一名23岁的聋哑女青年张某就业失败，一方面是由于其存在听说功能障碍，不能与同事及领导正常交流，无法融入社会工作环境；多次失败的就业经历，又让其对自我能力失去信心，心理上对就业产生抗拒；缺少一技之长，就业时可选择岗位较少，往往只能选择技术含量较少的操作劳动型岗位，工作成就感低；家人的担忧及保护，使其缺乏勇气和动力再次走出家庭。因此，W市从政策制定、经济社会环境以及残疾人自身层面多维度分析残疾人就业失败的原因，并因计施策，提高就业率和就业质量。

2.4 方法应用精准

方法应用精准就是要通过多样化手段，针对不同问题以各种业务模式解决难题。残疾人就业服务本质上是社会治理的实践，应当遵循党的十九大报告提出的社会治理社会化、法治化、智能化、专业化要求。

社会化方法主要应用于具体服务的生产递送，整合社会组织、企业等社会力量，根据现实需要选择不同的社会化模式，例如政府购买社会组织服务、公益创投、社会企业、社会影响力投资、社会互助等。法治化方法主要应用于服务政策的制定和完善，明确残疾人就业服务具体实施细则、考核标准、责任主体、监督机制、问责规范等。智能化方法主要应用于信息发布、政策宣传、服务管理等领域，提高服务的精确性和便利性。可充分利用语音识别、交互与视觉识别等技术实现就业信息及岗位信息精准采集及发布；在智能平台上实现工作任务派发、业务指导、进度管理、质量检验等。专业化方法主要应用于服务中专业技术含量较高的领域，包括生理康复、心理辅导、职业评估、职业咨询、绩效评估等。W市将残疾人正规就业的咨询工作委托给专业公司，该公司拥有一支专业的咨询师队伍，既有来自著名高校和科研机构的管理专业的硕士、博士和资深学者，也有在企业管理第一线颇有成绩的高层管理人员，具有深厚的理论素养，在咨询服务的管理实践中也积累了丰富经验，推动了W市残疾人就业率和就业质量的提升。

2.5 效果评估精准

效果评估的准确性直接影响政策的调整、完善和转型。残疾人就业服务效果评估精准要以服务成果为导向，着力把握三点：一是就业数量与就业质量并重，抓住就业率、就业增长率、平均薪酬水平、就业稳定性等关键指标；二是要平衡客观指标和主观指标，增加残疾人就业获得感、满足感、职业发展自信等主观指标的影响力；三是关注就业服务的投入和产出，尤其是资金落实、财务管理、项目产出、项目效益状况。

3.原因分析：为何“失准”

客观来看，我国残疾人就业服务体系已经基本完善，纵向上基本形成了从中国残联就业服务指导中心到省、市、区、街道（乡镇）各级就业服务中心以及残疾人就业指导员的服务层级，横向上建立了涵盖就业评估、就业培训、就业信息发布等内容的服务体系。服务“失准”一方面是由于对何为精准认识不够，另一方面则是在精准服务的实践过程中存在需求对接难、主体合作难、服务整合难和绩效评估难等诸多障碍。

3.1 需求对接难：就业需求与岗位需求的矛盾

精准识别需求包括残疾人就业需求、岗位需求和需求对接机制，其中最关键的是需求对接。现实中残疾人经常为找不到工作犯愁，而企业又感慨“不是不想招残疾人，是招不到合适的”，需求对接失败的原因有以下几种情况：一是有岗位、残疾人有能力，薪酬待遇基本能达成一致，但是信息不对称未能匹配；二是有合适待遇的岗位，但是残疾人无法胜任；三是有岗位，残疾人也能胜任，但是待遇较低；四是残疾人能胜任岗位，待遇也较好，但岗位不接纳残疾人。第一种情况可以运用大数据和云计算技术尝试解决，第二种情况可以通过强化残疾人就业培训尝试解决，而第三种和第四种情况是更深层次的矛盾，体现了残疾人就业愿望理想和现实的矛盾。

现代社会认同残疾人平等、参与、共享，然而在具体实践中，对残疾人就业的显性歧视和隐性歧视依然惯性强大。社会提供的残疾人就业岗位少、层次低、待遇差，残疾人在薪酬待遇、工作环境、社会声望等方面合理的新诉求、新问题、新期待容易被当作脱离实际的要求。企业理应在岗位设置和开发中主动考虑适合残疾人、能够发挥残疾人优势的岗位，但是现实中许多企业宁可交残疾人就业保障金，也不想招聘残疾人，导致残疾人就业岗位严重不足。社会公众也仍然存在“普通人都难就业，残疾人凭什么就业”的观念，对于残疾人在薪资水平、福利待遇、工作环境等方面的新要求表示不理解、不认可。残疾人及其家庭在此氛围下也容易采取领取最低生活保障金而不愿意就业的做法。

3.2 主体合作难：政府主导与多元协同的矛盾

残疾人就业服务主体合作最常见的形式是政府部门间包括残联等群团组织间的合作、残联与社会组织合作以及残联与企业合作。政府部门间包括残联等群团组织间的合作主要是残联主导下的协作，难以发挥多部门的联动作用，正如W市残联一名工作人员所表示的：“我们残联了解残疾人，大力推动残疾人就业，但是很多部门都认为不紧急、不必要，更不要谈社会大众。”残联与社会组织和企业的合作也难以摆脱其主导性，导致社会组织的专业性、志愿性和互助性以及市场主体的效率性难以体现。

以残疾人之家的运营为例，W市一名机构负责人就表示：“现在很多残疾人之家是政府直接运营的，其实效率不高，很多工作人员都是关系户、铁饭碗，应该外包给社会组织来运营。”W市残联工作人员也表示：“不是我们不想放，是不敢放，一放容易乱。”目前专门从事残疾人就业服务的社会力量较少，而且往往规模小、成立时间短，在运行和设计项目方面还处于不成熟状态，机构负责人也承认：“现在我们的能力还很不足，缺乏人才，人才流失率也高，机构工资不高，正常拿到手3000多，但我们也没办法开出更高的薪水，因此没办法招到更多优秀的人才。”再以残疾人文创产品为例，前期由于政府扶持力度较大，在设计、研发和销售过程中缺乏市场主体的参与，做成的商品往往难以符合市场需求和行情，难以具有可持续性。

3.3 服务整合难：多元主体和多重环节的叠加

残疾人就业是一个复杂的过程，在服务供给过程中随时可能产生新情况、新问题，需要及时进行原因分析并制定相应的办法予以解决。但是服务过程往往涉及多个主体和多个环节，容易出现推诿扯皮或者采取片段式的简单化、表面化处理方式。

前文中提到的多次就业失败的W市聋哑女青年张某最终成功地在某咖啡馆实现正规就业，关键就在于服务机构整合了全过程服务：第一，在职业评估中，考虑到张某是“90后”，喜欢新鲜事物，气质形象符合咖啡馆，而且咖啡师岗位具有一定技术含量又无需很多信息交流，规避其语言障碍，职业幸福感强，收入也相对较高。第二，在就业准备过程中，积极帮助其进行心理和职业培训，开展了12次理论和实操学习，通过课程考试后，安排她从周一至周五半天在咖啡馆进行实习，熟悉咖啡馆日常经营，观察其是否适合去咖啡馆工作。第三，推荐就业。在张某顺利完成课程后，从拍证件照开始，为她制作了一份简历，并推荐她到几家咖啡馆。在得到两家咖啡馆有意向的回复后，由专人陪同张某去两家咖啡馆面试并熟悉情况。第四，后续服务。在张某被录用的咖啡馆向老板介绍雇佣残疾人的税收减免政策及办理指南；在咖啡馆设置文字提醒，告知客人店内录用了聋哑人咖啡师；为咖啡馆的老板和其他店员安装能够将语音实时转换成文字的手机应用等。然而在现实中，大多数吸纳了残疾人就业的企业，在从招聘信息发布，到岗位匹配，再到无障碍改造等后续服务方面都缺乏经验和专业指导，也正因为此，有企业负责人无奈地表示：“相比之下，中介提供的‘挂靠’是一个更为经济实用的选择。”

3.4 效果评估难：标准简单化与服务复杂性的矛盾

各地对残疾人就业服务效果的评价往往是残疾人就业总体数量、新增就业数量、各类型就业比例、专场招聘会数量、残保金缴纳状况等指标。标准简单化虽易于操作，但也存在不少弊端：一是容易形成目标的偏离，例如招聘会组织无就业意愿的残疾人参加活动、残疾人“挂靠”的假就业现象等；二是容易导致重就业数量、轻就业质量，重服务投入、轻服务产出，重客观指标、轻主观指标等问题；三是简单化的标准也难以体现出不同就业服务的差异性、创新性、阶段性特点。

辅助性就业是解决既无能力正规就业又不能享受重度残疾人优惠政策的“夹心层”就业的重要阵地，W市某辅助性就业机构负责人表示：“辅助性就业一个月收入只有四五百元，远远不及低保金，但这并不意味着辅助性就业是‘廉价劳动力’，这是从家庭走向社会的一个融合点，也为正规就业提供基础，对家庭也是一种解放。”同时，她也表示：“辅助性就业的重心是在调配工作上，W市成立了全国首家残疾人辅助性就业劳动项目调配中心，但是在政策上还远远不够，现在面临的困境是订单少且不稳定，各个工场之间发包和运转的成本很高。”可以看出，如果单纯从经济效应来衡量，辅助性就业质量不高，但是具有较高的社会效应；从项目运营来看，容易出现前期投入高、产出低的现象。但是长期来看，随着政策体系和服务的创新，辅助性就业能够得到改善。再如残疾人自主创业，项目扶持往往重启动、轻推动，在创业早期，资金和政策扶持较强，但是在后期运行中，对运营管理方面往往关注不够。相关调查显示，创业项目一年存活率不到一半，两年存活率不到两成[7]。从短期来看，服务是成功的，但从长期来看，评估结果可能有失偏颇。

4.实践路径：如何“精准”

残疾人就业服务精准供给，就是在当前残疾人就业服务体系的基本框架之下，从细节和细微处精准发力，破解需求对接难、主体合作难、服务整合难和效果评估难的问题，推动残疾人就业服务高质量发展。

4.1 以创新性手段破解对接难，提高就业人岗匹配度

出现残疾人“有技能、无岗位”“有岗位、待遇低”等现象的根本原因还是现代就业理念难以落实，企业不愿意主动开发残疾人就业岗位、不愿意给予残疾人更好的薪酬待遇。提高就业人岗匹配度，需要在残疾人就业服务制度上有所创新：一是职业培训的创新，让岗位更加青睐残疾人。挖掘残疾人独特的优势，如盲人听力更加敏锐、聋哑人更加擅长美术、智力障碍者做事虽慢但更加细致等，改变残疾人就业低人一等的观念，又能提高残疾人薪酬福利水平。二是服务对象的创新，让岗位更加适合残疾人。将残疾人就业服务延伸到雇主和工作场所，积极协助吸纳残疾人就业的工作场所进行特殊工位设计、无障碍改造、社交环境适应等，以防用人单位担心残疾人变为“麻烦”而拒绝提供岗位。三是规制手段的创新，让岗位主动寻找残疾人。对残疾人就业岗位给予合理的政策倾斜，建立用人单位按比例安排残疾人就业公示制度并纳入征信体系，探索建立残疾人就业排位制度、就业指派制度等国外先进模式。

4.2 以协同性模式破解合作难，形成多元化供给格局

协同视角为残疾人就业服务的开展提供了理念支持，可创新诸多服务模式，以此提高残疾人的就业水平[8]。协同性模式需要改革残联定位，从主导到引导，发挥枢纽型社会组织作用，推动社会机制、市场机制与行政机制互补。一是加强残联和社会组织的协同，更好地发挥社会组织在专业康复、社会资源拓展、社会需求调查、创新模式探索、社会价值倡导等领域的积极作用，支持社会组织承接基层残疾人就业服务。二是加强政府和企业的协同，一方面大力推动按比例就业，另一方面通过政策引导企业主动开发适合各类残疾人就业的岗位、经营残疾人人力资源服务机构、设计残疾人职业培训方案等，推动残疾人实质性就业。三是加强社会组织和企业的协同，企业帮助从事残疾人就业服务的社会组织运用商业经营模式提升效率，社会组织引导企业进行社会影响力投资，在残疾人职业培训、金融服务、就业创业领域发挥独特的作用。

在协同推进残疾人就业服务方面，W市做了较好的探索。2017年成立了助残就业联盟，以W市残联理事长为项目总负责人，下设四名联盟发起单位负责人（包括市残联分管理事长、市人社局分管副局长、市教育局分管副局长、市商务局分管副局长）和四名联盟发起单位协调人，联盟执行单位包括市残联就管中心、人力资源市场、特殊教育学院、电子商务中心，就业运行单位为W市某企业管理咨询公司，通过就业联盟把各环节上的政府机关、企业、社会机构和其他社会力量整合在一起，通过定期互动联动，将残疾人、人力资源机构和企业放在一个平台上，营造开放的残疾人就业环境。2018年助残就业联盟企业提供的岗位超过60个工种和职业。

4.3 以整体性服务破解整合难，探索一站式服务模式

整体性服务是将分散在不同主体和不同环节的服务以某种机制予以整合，能够协调残疾人就业全过程中可能遇到的全部问题。整体性服务可以学习借鉴国外的“一站式服务中心”（career one stop center）模式，依托有条件的残疾人之家、辅助性就业机构、残疾人康复机构、职业中介等适宜场所设立“一站式残疾人就业服务平台”。平台提供前期、中期和后期服务，其中前期服务包括岗位开发、需求识别、政策咨询、招聘岗位发布、残疾用工优先推荐等；中期服务包括组织职业培训、信息匹配、用工指导、协助面试等；后期服务包括录用手续办理指导、雇主培训、岗前培训、在岗培训、无障碍工作环境改造等。整体性服务还可以探索发挥残疾人就业指导员的核心整合作用，由就业指导员介入残疾人就业全过程，及时反馈残疾人就业过程中产生的各类问题，发挥沟通协调功能，维护残疾人就业权益。

4.4 以专业性方式破解评估难，建立系统的绩效评估指标体系

绩效评估指标体系是衡量服务效果的专业性手段，以系统性指标体系取代零散化的简单指标能够提高评估的准确性，倒逼服务供给更加精准。指标体系应具有独立性，可以由高校研究残疾人就业问题的专家学者牵头，残联相关负责人、残疾人就业服务机构负责人、残疾人代表等共同参与指标体系的建立，并引入第三方机构实施具体实施评估，避免出现“既是运动员又是裁判员”的不公现象。指标体系也应具有包容性，评估对象覆盖政策制定者、服务机构和具体项目，以保证评估的全面性；评估数据来源覆盖所有利益相关者，包括政府机构、服务供给方和服务需求方，以保证评估的客观性。指标体系还应具有动态性，便于进行横向和纵向的比较分析，也便于长期跟踪观察诸如创业服务、辅助性就业等新兴服务的发展变化，加强服务过程中的动态监管和及时调整。