精准扶贫背景下异地扶贫搬迁的后续发展问题研究

□何希婷

一、引言

异地扶贫搬迁在中国反贫困过程中发挥了重要作用，异地扶贫搬迁在形势上是对人口的大规模迁移，在实质上是将落后地区人口迁移到相对发达地区，以相对富有地区的经济优势带动其发展。但是异地扶贫搬迁这一模式要实现精准扶贫的成效，在政府方面不仅在迁入前要考虑其搬迁人口迁移的方式问题还要考虑迁入地的区域可容纳性问题，在迁入后要考虑迁入人口的生存和发展问题，还有其社区融入感问题。贵州由于地形限制，在高山地区人口分布少，且大部分地区均以当地的一座山头人口分布为村落，将该贫困地区人口搬入相对富裕的地区，不仅可以节约对于特别贫困地区对于修路和完善基础设施都不产生经济意义也对该地区的未来发展没有多大意义的大量资金，且异地扶贫搬迁可以加快搬迁地区的城市化进程，促进贫困地区融入现代化。但是，随着大量的非正常的城市化人口流入，人口集聚增加，处理不当将会产生一系列的问题。如贝弗里奇里提到的“五巨恶”里面的“匮乏”和“懒惰”，迪安认为收入维持和就业服务是对抗“匮乏”和“懒惰”这两个巨恶的[1]。“匮乏”是贫困，而异地扶贫搬迁地区人民的收入水平是极低的，是真正的贫困人口，且这些地区人口经济是自给自足的小农经济，收入水平低，且收入容易受到自然环境的影响，没有维持收入的工作，这些地区人口搬迁如果没有解决“匮乏”和“懒惰”这两个问题，将会给搬入地造成很大的社会问题，没有解决真正的贫困，只是将搬迁地的贫困转移到搬入地区而已。所以加强异地扶贫搬迁的后续发展对于精准扶贫来说意义重大。

二、异地扶贫搬迁的含义

(一)精准扶贫的含义。精准扶贫在整体上来讲是以政府为主导，根据贫困地区人口特征采用系列方法对帮助贫困人口，使其在政府的政策帮助下脱离贫困困境[2]。具体上来讲，精准扶贫是利用现阶段的科技技术，对不同区域和不同居民进行分析，找到最优的方式来解决问题，使扶贫政策落实到以家为单位[3]。精准扶贫意味着运用信息技术进行精准识别、精准帮扶[4]。

(二)易地扶贫搬迁含义。所谓易地扶贫，可分为搬迁地区和迁入地区，在搬迁地来看，是由于搬迁地区环境恶化或者没有足够的资源来维持居民生活和其发展。在迁入地区来看，对迁入地区进行系列考察，并根据考察的研究方案进行建设，以达到地区和谐稳定发展。即建立起一个迁入地区域和原住区域居民和谐共存，并且新地区具备自我发展能力[5]。易地扶贫搬迁虽然从整体上是对资源匮乏的地区进行大规模人口移动，但是具体上可以有以下几个方面。

1.整体性迁移。整体性迁移是由于以下原因造成的，一是环境因素。由于贵州独特的喀斯特地貌，部分地区石漠化严重，不能正常进行人类活动，需要进行人口全面迁移。或者是由于人类过度活动造成生态破坏严重，政府出于环境保护的责任，对人口进行全面迁移。二是地理区位因素造成的。由于贵州以山地为主，所以居民居住分散性高，而有些居民居住地远离城镇居民，生存条件低下，政府如果进行基础设施建设花费巨大，财政难以支持，所以只能采取全面的人口迁移。

2.选择性迁移。选择性迁移是由于地区居住环境太差，但是居住地区并没有远离城镇也没有造成生态失衡，因此，政府采取的措施是为所有居民建立迁入居住地，但是居民可以根据自己实际来选择居住地。

三、异地扶贫搬迁的后续发展存在的问题

(一)从政府方面来看。

1.绩效评估体系不完善，尚未建立起一套科学而完备的绩效评估指标体系。一是目前我国政府指标体系由于政府特有的独特性质，其体系较为统一，而且政府目标是促进经济增长，因此是以经济为主导的指标体系，而且经济的特征表明其评估体系是“显绩”的，而“隐绩”指标将会被淡化[5]。由于经济指标的评估重要性导致政府在异地扶贫搬迁过程当中的重点在于其异地扶贫搬迁，因为异地扶贫搬迁是“显绩”，而忽略其搬迁后的后续发展的“隐绩”。如很多省市多建立有显著成效的建筑物或者商业规划，而不注重基础设施建设，毕竟商业建设可以带来显著的GDP增长，很快给当地带来经济效益，而基础设施建设则建设起来比较花费时间和金钱，并且经济效益不大，难以给当地官员带来明显的绩效，即使有好的基础设施建设提议，政府官员也会优先考虑具有绩效意义的经济项目，而不是基础设施建设，这是造成农村地区基础设施落后的最重要因素之一。二是指标评估是单一的和缺乏远见的。在单一性方面，政府为了实现其统一管理，在绩效评估方面是运用一套经过各方考量后的指标体系，这个体系的优点是对各个地区既有公平性也有激励性，缺点是各个地区不同评估体系难以体现其优势。在长远性方面，各地官员只热衷于异地扶贫搬迁，而不注重搬迁后的后续发展问题，造成搬迁后的搬入地的环境问题和搬迁人口并没有实现真正的脱贫，导致各地官员只热衷于异地扶贫搬迁，而不注重搬迁后的后续发展问题，造成搬迁后的搬入地的环境问题和搬迁人口并没有实现真正的脱贫。

2.政府没有建立良好的与搬迁相适应的地区工业体系，完善市场机制。众所周知，贵州由于地形和区位因素，工业化起步晚，信息化水平不高，地区间的经济发展也极度不平衡，搬入地即使有工业产业，大多地区都是难以接纳完搬迁地区大量人口的工业地区。以六盘水柏果镇为例，柏果镇是六盘水搬迁的重要人口流入地，然而其当地的产业大多是以煤炭和水利发电的工业体系产业，由于近几年煤炭产能的减少，以煤炭为主的地区产业出现下滑，而搬入地的搬迁人口大量流入，没有合适的岗位可以供他们选择，解决他们的就业问题，且当地政府没有建立起适合其发展的经济企业。

(二)从搬迁地人民来看。

1.人口结构的两级分化，政府工作沟通困难，难以很好实施政府政策。精准扶贫地区由于经济不发达，传统的农业难以满足家庭人口的日常开支，因此，青壮年人口大多城镇寻求相应的工作机会，适学人口由于家与学校距离较远，因此选择寄宿在学校，因此出现了常住人口大多为老人和没有到上学年纪的孩子，老人和孩子因为没有接受过教育，也没有较好的信息获取渠道，因此难以理解一些政府行为，和政府人员沟通。

2.传统经济收入模式深入人心，政府提出的新兴产业发展路线遭到传统模式的阻碍。由于人类生存发展具有的惯性思维，即当人类长时间从事一类事物的时候便难以接受新事物，对新事物的接收是一个渐进的过程，而且随着年龄的增长，对新事物是排斥感越强接收时间越长效果越弱，两级分化的人口结构和传统经济发展模式下难以适应政府对易地扶贫搬迁地人民的后续发展而引进的新的经济发展模式。

四、解决措施

(一)发挥政府绩效评估作用。由于政府绩效评估制度化，在制度变迁前期由于新旧交替会有一定的混乱性，贸然改进绩效评估体制会给政府工作带来一定的困难，在精准扶贫模式下，政府集中精力在短期内实现成效来看，制度改变是害大于利的，但是不改变评估方式对精准扶贫的后续发展带来不利影响，在这种两难情况下，政府人员要想更好解决精准扶贫后续发展问题便要解决绩效考核存在的不足。因此，政府可以在以往存量的基础上增加新量，即保存原有的绩效评估体系，然后根据精准扶贫政府工作内容增加新的绩效考核指标，以解决精准扶贫下绩效考核的两难困境，解决搬迁地人民的后续发展问题。

(二)发挥政策宣布和执行作用。由于精准扶贫地区人口的两极化分布，政府动员能力受到阻碍，政府人员可以实行两套治理模式。在政策宣传方面，政府人员可以充分利用乡村地区熟人社会的地区特殊特色，以乡村名望较高的人对精准扶贫地区进行政策宣传，在政策执行方面，以政府为主导，进行精准到户的政策核实，实现精准扶贫地区人口后续发展的政策落实。

(三)发挥企业作用。政府和企业进行对接，让企业在进入地区时给当地精准扶贫搬入人员进行相应的培训，政府则给与企业一些政策优惠，这样不仅可以吸引外出工作的青壮年人口回乡，发展地区产业，也可以实现地区持续发展，达到政府、人民企业共赢的效果。

五、未来展望

贵州精准扶贫的实施是一个利国利民、平衡社会发展的一项伟大工程，在精准扶贫的战略当中，由于贵州地区独特的地貌，异地扶贫搬迁是花费人力、物力较小的一个较好选择。但是在精准扶贫的效果上来看，异地扶贫搬迁只是精准扶贫的第一步，要想实现真正的全面脱贫，还需要对搬迁地区进行后续规划，让搬迁地区人民后续发展问题得到真正的保障，实现真正的全面脱贫。