浅谈新形势下质量监督实务能力

倪家卫

（上海市宝山区建设工程安全质量监督站，上海 201999）

0 引 言

1984年国务院颁布《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，标志着建设工程质量监督管理制度的萌生，也标志着建设工程质量监督机构的诞生。实行至今的 30 多年，从初创到发展，是一个不断创新突破的过程，是一个知识升华的过程，更是一个人才凝聚的过程。

近些年来，伴随着十八大后建筑业的深化改革和快速发展，工程建设领域出台了众多新政策、新知识、新技术、新工艺、新事物，如装配式建筑（PC）施工工艺、建筑信息模型（BIM）、虚拟现实（VR）技术引入工程实践……；十九大后更是进一步加快转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，探索建立执法对象和执法人员“双随机”抽查机制［1］。从建筑业的发展进入新时代的历史方位出发，对建设工程质量监督工作提出了更高的要求和更严的标准。笔者结合工作实践，基于上海市开展建设工程监督系统技术业务对标、试点“啄木鸟”岗位练兵等活动，粗浅地谈一谈如何在新形势下提升建设工程质量监督人员监督实务能力。

1 背 景

当前，国家层面正大兴深化简政放权、放管结合、优化服务改革工作［2］，行业层面正大兴工程质量三年提升行动［3］。

然而，无论哪个层面，想要进一步提升建设工程质量水平、提高人民群众对工程质量的满意度、促进建筑业持续健康发展，监督体制机制的优化、监督执法水平的创新、监督队伍的良性建设、监督执法效能的强化等都是不可忽视的因素。其中，作为监督工作的执行者，监督人员的监督实务能力是这一系列“提升”的核心要素、基础要素和根本要素。

2 提升监督人员监督实务能力的必要性

2.1 行政执法形象方面

建设工程质量监督是一项对工程实体质量和工程参建单位质量行为实施监督检查的行政执法行为，质量监督人员发现问题的能力、处理问题的准确性、检查讲评与现场实际情况的相符性、监督文书的书写规范性等都会直接影响监督机构在被监督对象心中的形象。如果监督人员对被监督对象提出的质疑无法及时、有效、准确地作出规范解答，一定程度上会影响监督工作的严肃性。

2.2 切实履行监督职责方面

建设工程质量监督需要基于现行的有关法律、法规、规章等，对被监督对象（包括工程建设各参与单位、工程各管理人员等）的质量行为进行监督处理，如果监督人员的监督实务能力不达标，势必容易造成无法及时有效地发现存在的违法违规行为，或者对于存在的违法违规行为不能准确作出判断，一定程度上影响监督机构在行业中的执法公信力，给质量监督工作埋下隐患和危害。

2.3 工程质量提升行动方面

住建部开展“工程质量三年提升行动”中提出，要进一步提升建筑设计水平、推进工程质量管理标准化、提升工程技术创新、全面提升建设工程的质量监督水平。建设工程的专业知识体系庞大、专业技术更新频繁，作为工程管理人员，监督人员需要依据现行工程建设强制性标准、技术规范和施工图设计文件，对被监督对象的工程实体质量（包括实物质量和工程质保资料等）进行监督处理，如监督人员的监督实务能力不达标，势必会造成无法及时发现存在的质量缺陷、问题或隐患，或者对于存在的质量缺陷、问题或隐患不能作出准确的判断，一定程度上影响监督机构在行业中的公信力，给工程质量埋下隐患的同时，还容易造成“监管工程质量，却不懂工程技术”的尴尬局面，更无从谈起落实住建部“工程质量提升行动”工作。

2.4 监督机构良性发展方面

监督机构作为受属地建设行政主管部门的委托、负责辖区内建设工程质量和安全监督管理的部门，肩负着保障辖区内建设工程的安全生产、工程质量以及建筑业健康、良性、持续发展的任务。尽管各地监督机构的发展过程、区域特点不尽相同，但想要切实履行监督机构的职责，必然要提升监督人员监督实务能力、优化监督队伍的建设。

2.5 行政审批制度改革 规范事中事后监管方面

如前文所述，国家层面大兴深化简政放权、放管结合、优化服务改革工作，大力推广随机抽查、规范事中事后监管［4］，大力推进执法向“阳光执法”“文明执法”“规范执法”方向良性发展，同样也对提升质量监督人员的监督实务能力提出了新形势下的新要求。

2.6 预防质量监督责任风险方面

近些年，随着质量监督责任追究制度的不断完善，全国各地监督机构和质量监督人员被问责的案例时有发生，例如 2017年某市“问题电缆”事件。预防建设工程质量监督风险，需要质量监督工作、监督程序、监督行为、监督文书更加规范化、标准化，简而概之，归结于一个核心要素，即质量监督人员的监督实务能力是否达标。

3 监督系统技术业务对标活动的实践

3.1 概念

提升工程质量，需要监督人员发挥“啄木鸟”精神，把建设工程中的“病害”找出来，治“病树”、拔“烂根”，常年坚持，锲而不舍，全方位“捉虫除害”，消除各类工程质量隐患。

2015年起，上海市在全国建设工程监督系统里，率先试点、开展技术业务对标活动；2017年，在开展技术业务对标活动的基础上，还推出了“啄木鸟”岗位练兵活动，目的旨在进一步提高建设工程监督系统内的监督人员技术业务素质，加强对工程建设标准的理解和掌握，特别是强制性条文的运用，从而提升监督系统质量和安全监督管理水平，为保障建设工程质量安全提供技术支撑。

3.2 方式

采取相同监督人员数量的不同监督队伍对工地现场同一部位的同一抽查范围、内容，在规定的时间内，实施模拟监督，以促进对法律法规、工程建设强制性标准、技术规范和《上海市建设工程质量安全监督执法手册》的规范执行和监督能力提升。

3.3 评比标准

一是对工程质量安全问题发现与处理的准确性；二是检查讲评、书面表述与现场实际情况，以及与规范标准的相符性；三是监督文书书写的规范性。

3.4 取得的阶段性成效

笔者所在的宝山区建设工程安全质量监督站，作为第一批的试点参与者和主办方，派出若干质量监督人员（笔者也作为参与者），组建对标队伍，连续三年积极推进技术业务对标工作，按既定的规则与其他兄弟区（县）监督机构的质量（土建专业）监督人员在规定时间内模拟抽查同一部位的同一范围和同一内容、模拟讲评、书写监督文书（包括监督记录以及各类行政措施单等），取得良好成效。

一是通过将同一专业、不同监督机构的质量监督人员发现问题的能力、处理问题的准确性、监督文书的书写规范性进行横向对标，以促进监督人员激发学习专业知识和技术的自觉性。

二是加强了一个监督系统内、不同区（县）行使相同职能的监督机构间的沟通交流、互联互通，互相取长补短，提升业务能力。

三是将技术业务对标扩大至本区监督机构，开展模拟检查、模拟讲评、模拟文书记录等对标活动，对同一专业的质量监督人员（技术负责人、主监员、监督员、助理监督员）进行横向对标；对不同专业的监督人员（土建、安装、安全、建筑材料等等）的监督程序、监督行为、监督文书进行纵向对标，以促进监督人员对《上海市建设工程质量安全监督执法手册》的规范执行和监督能力的提升。

4 质量监督实务能力的组成构架

质量监督人员是监督机构执行质量监督职能的主要执行者，一名合格的质量监督人员应当具备下列监督实务能力。

4.1 行政执法理论知识

质量监督，是一项行政执法行为，需要基于现行有关法律、法规和规章等，对工程实体质量和工程参建单位质量行为实施监督检查。所以，质量监督人员首先应当是一名行政执法人员，应当具备严谨的行政执法理论基础。

4.2 工程质量专业技术知识

工程建设的过程纷繁复杂，决定了建设工程所涉及的专业众多，比如工程勘察（岩土工程）、工程设计（建筑、结构、电气、给排水、暖通等）、施工管理（工民建、土木工程、安装等）、施工监测、工程测量、工程检测等等方方面面。

一名合格的质量监督人员，需要具备较强的专业技术知识，不断积累、更新、储备、夯实专业理论基础，方能更好地开展质量监督。

4.3 质量监督工作水平

有别于工程建设参与各单位的建设、勘察、设计、施工、监理等主体责任，有序开展质量监督工作，需要基于规范化、标准化的监督程序、监督行为，这要求质量监督人员对质量监督制度、监督计划、监督程序、监督行为、监督文书、信息化管理等均具备规范、标准的执行能力。

5 创新手段提升质量监督实务能力

5.1 健全传统的理论考核制度

传统的理论考核制度广泛应用于各行各业，通过试卷出题、阅卷评分的方式来考核答题人的理论水平。组织形式简单灵活，较直观地反映“成绩”。但同时也存在着考核形式常规、单一，对质量监督实务相对匮乏，并且容易造成考核流于形式。

因此，既有的传统理论考核制度应当不仅仅局限于此，例如建立模拟现场考核制度，让监督人员处于模拟的工作区间内模拟开展质量监督工作，通过对其开展监督工作的程序、发现与处理工程质量问题的准确性、检查讲评和书面表述与现场实际情况的相符性、监督文书书写的规范性等方面的考核，检验监督人员的质量监督实务能力。

5.2 监督文书的对标评比

质量监督文书由监督记录、各类行政措施单（包括整改指令单、局部暂缓施工指令单、停工指令单、复工通知单、约谈告知书、暂停质量监督通知单等）组成，这些文书均反映了质量监督人员针对监督情况和发现的问题作出的监督处理结果，同样反映出监督人员的质量监督实务能力。

因此，通过定期组织同一专业监督人员监督文书的横向对比以及不同专业监督人员监督文书的纵向对标，有利于提高监督文书书写的规范性和水平，有利于相互交流提高，有利于促进监督人员监督实务能力，有利于防范、规避发生工程问题或者纠纷时的监督责任风险。

5.3 提高质量监督人员的准入门槛

过去，对于质量监督人员的招聘和录用，在专业限制上通常不作明确或严格要求。

但在当前形势下，作为建设工程质量监督机构，更加需要“来之能战、战之能用”的“新人”。提高质量监督人员的准入门槛，可通过招聘从事过工程设计、施工管理、工程监理等方面、具有一定工程实践经验和理论基础的专业人士从事质量监督工作。

6 结 语

质量监督人员是建设工程这棵“大树”的“啄木鸟”，“大树”是否健壮，取决于“啄木鸟”是否具有查找“病害”、拔出“烂根”的能力。对此，提升质量监督实务能力显得尤为重要，其是当前形势下摆在监督机构面前的一道重要课题，需要监督机构与每一位质量监督人员转变固有观念，学懂、弄通、做实质量监督实务，规范、有效、精细、标准地开展质量监督工作。Q