助推实体经济发展的财税政策研究

浙江省财政厅政研室课题组

内容提要：实体经济是经济发展的基础，其发展不但需要市场发挥主体作用，也需要各级政府的政策引导和支持。近年来，浙江省通过不断完善扶持举措，适时创新扶持方式，力推实体经济可持续发展。但受宏观经济大环境的影响，实体经济发展面临要素成本持续上升、创新动力不足、产业融合发展有待提速等现实困境，以及体制机制等制度环境约束，迫切需要系统性改革来破题，包括中央层面的减税清费，政策体系的调整完善，现有举措的强化落实和营商环境的全面优化。

一、浙江财税支持实体经济发展的实践探索

（一）发挥机制推动作用，引导市县高质高效发展实体经济

市县是实体经济发展的主力，为更好地引导市县从追求高速发展向高质发展转变，省财税与时俱进地不断完善激励奖补机制，切实发挥机制引导作用，力促全省实体经济发展模式的升级和能级提升。

1.实施振兴实体经济财政专项激励政策

为更好地支持全省实体经济发展，促进传统产业改造升级，2017-2019年实施振兴实体经济（传统产业改造）财政专项激励政策。省财政整合省工业与信息化发展财政专项资金和新增财力，每年统筹安排18亿元，突出以提升亩产税收、规模以上工业增加值为核心目标，采取竞争性分配方式，择优扶持18个市县，大力推进10个重点传统制造业改造提升和《中国制造2025浙江行动纲要》明确的11个产业领域发展，力求在工业大县中率先取得突破，树立振兴实体经济标杆，为全省提供可借鉴、可复制的典型经验。

2.着眼于财源培育，引导市县着力实体经济稳健发展

税收结构反映了实体经济的结构和发展质量，浙江财税巧用税收收入激励奖补政策，引导各地根据当地经济发展实际和自然禀赋差异涵养财源，进而促进各地实体经济实现高质量发展。一是围绕不同地区，实行地方财政税收收入奖励政策。对丽水等29个加快发展市、县（市）和海岛市、县，省政府实施与其第三产业地方税收挂钩的收入激励奖补政策，促进产业结构优化；除加快发展市、县（市）和海岛市、县外，对杭州等30个市、县（市）政府按地方财政税收收入当年增收额的10%给予奖励，以促进其经济全面均衡发展。二是围绕重点税种，选择对实体经济影响最大的增值税（地方部分），实行当年增收额财政奖励政策。2017-2018年，省政府给予市、县（市）政府地方部分增值税当年增收额5%的财政奖励。三是围绕重点产业，实施高新技术产业地方税收收入增量返还奖励政策，经国家认定的高新技术企业的企业所得税（地方部分）增收上交省当年增量部分，全额返还所在市、县（市），提升地方实体经济发展效能。

（二）创新财政扶持方式方法，激发实体经济发展活力

与时俱进地不断完善、创新支持实体经济发展的政策工具，积极引入市场理念，以市场方式、市场机制激发实体企业发展活力。

1.设立政府产业基金

为避免无偿补助、贴息等传统支持方式的资金使用低效、分散等弊端，浙江省财政积极探索政府产业基金模式，通过市场化运作，引导金融资本和社会资本支持八大万亿产业发展。截至2017年底，全省政府产业基金规模达1327亿元，已到位资金717亿元，投资实体项目3314个，撬动社会资本投资合计8474亿元，对推动浙江省经济转型升级发挥了积极作用。各地因地制宜做出了许多有益于实体经济发展的探索，如杭州市余杭区利用天使梦想基金强化对创业创新支持；宁波市北仑区通过政府产业基金用5年多的时间推动了5家企业成功上市，推动实体经济发展的同时基金也得到3倍增长；上虞市、嵊州市、天台县利用政府产业基金在产业链并购重组方面进行了积极探索。

2.发挥政府采购示范作用

浙江财政一方面创新支持实体经济发展的方式，另一方面还在现有政策工具上谋求突破，以期最大化政策效应。通过优先采购使用浙江企业生产的、代表先进技术发展方向的产品，强化政府采购政策的示范作用，推动浙江制造的发展。落实预留采购份额、价格评审优惠、鼓励企业组成联合体参与政府采购活动、政府采购支持中小微企业信用融资试点等政策；加大首台套产品财政扶持力度；对经省经信委等省级有关部门认定的暂不具有市场竞争力，但符合国民经济发展要求、代表先进技术发展方向的首次投向市场的浙江制造产品，实行首购制度；按照政府采购有关规定，通过公开招标或者其他公平竞争的方式，择优将新能源汽车以及浙江制造、浙江品牌的汽车列入全省公务用车协议供货范围，引导机关事业单位、执法执勤单位、高校等公务用车的采购。

（三）把握当前扶持重点，因势施策为企业减负担增动力

企业的需求是政府支持实体经济最为直接的着力点，浙江财税紧跟经济社会发展形势，切实了解企业真正需求，找准实体企业发展的痛点与难点，与时俱进，因势施策。

1.准确研判经济形势，及时减轻企业负担

近年来，企业税负重的呼声一直较为强烈。省财税部门在落实国家减费降税政策的基础上，持续推出系列减负举措，推动实体企业降成本。一是认真贯彻国务院6项减税政策，明确10项具体举措，通过落实2017年国家出台的减税降费政策，每年可减轻企业负担130多亿元。2019年1月，国务院常务会议决定，对小微企业推出一批新的普惠性减税措施。浙江是全国最早确定地方税费减征幅度的省份，也是减税幅度最大的省份。二是在全国率先实现省级行政事业性涉企“零收费”。三是暂停征收地方水利建设基金，每年可减轻企业负担130亿元以上。四是两次阶段性降低社保费及实施稳定岗位补贴，为企业减轻负担约114亿元。五是建立健全清单制度，将政府收费权限定在清单范围以内，对收费目录清单形式进行动态管理。多措并举降成本，让实体经济轻装上阵。

2.准确把握发力重点，推进创新平台建设

创新是抢占发展先机、赢得竞争主动的根本出路。省财税部门通过系列组合拳全力打造有助于企业创新的平台，打开科技向生产力转化的渠道，实施创新驱动战略，为实体经济发展注入内生动力。省财政每年安排4.5亿元支持杭州城西科创大走廊等重大平台建设，每年安排20亿元支持“双一流”高校建设，每年安排1亿元，对省级科技创新平台、重点实验室和工程技术研究中心、企业研发机构等省级科技创新载体建设和绩效给予适当奖励；对特色小镇规划空间范围内的新增财政收入上交省部分，给予前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政的政策，截至2017年已兑现返还资金共计3183万元；支持省级重点企业研究院建设，省财政五年来累计安排17.33亿元补助符合条件的260家重点企业研究院，累计市县财政投入建设经费10.73亿元，带动企业R&D投入总额823.93亿元，有力地推动了浙江信息技术等领域的产业技术创新；在全省范围内大力推广“创新券”，2016-2017年，省财政累计安排9266万元支持市县推广应用，推动各类创新平台与载体为有创新需求的实体企业提供服务，促进省市县各级科技资源开放共享。

（四）优化投资发展环境，贯彻落实服务型政府理念

优良的投资发展环境是企业发展所需的最好梧桐树。省财税一方面着力营造公平的市场环境，将对企业生产经营决策的干扰降到最低；另一方面不断优化涉企服务尤其是税务服务，积极做好“店小二”工作。不断提升企业在浙投资发展的营商环境，让优质实体企业“引得进、做得好、留得下”。

1.构建公平竞争环境

充分尊重市场在资源配置中的决定性作用，完善专项资金分配机制。2014年，省财税按照“四张清单一张网”建设（政府权力清单、企业投资负面清单、政府责任清单、省级部门专项资金管理清单和浙江政务服务网）和“两个一般不”（省级部门一般不再直接向企业分配和拨付资金，一般不再直接审批和分配市县具体项目）的改革要求，建立财政专项资金管理清单，将省级转移支付专项由235个整合归并为56个，逐步从竞争性领域退出，主要用于公平竞争环境营造、公共服务平台建设等。这样不但避免了对企业经营决策的直接干扰，而且还为各类企业尤其是民营企业进入市场参与公平竞争提供了良好环境。

2.推动税务服务改革

以“诚信假设”“大税务管理理念”和“风险管理”为原则，推动税收服务改革。一是深入研究，针对营改增后税源培育问题，建立重点企业目录和服务清单，主动上门提供个性化、精准化的财税服务；二是自动落实，小微企业税收优惠由信息系统自动识别享受对象，企业可自动享受，从而确保了小微企业优惠政策享受面达100%；三是留存备查，对部分办税附列资料，实行由企业自行留存备查，无需报送给税务机关；四是优化备案，对部分税收优惠办理，取消备案手续，以纳税人申报表代替备案；对部分税收优惠备案实行“一备多年”，不必每年重复操作，地税受理窗口的审查由“实质审查”变为“形式审查”；五是容错机制，纳税人办事时，如有非关键资料缺失，可以允许事后补齐，予以当场办理。截至2017年底，浙江地税已经实现96%的涉税办理事项纳税人“最多跑一次”；72%的涉税事项纳税人可以“零上门”办理，办税事项精简73%，办税资料减少36%。

二、财税支持实体经济发展存在的问题

（一）企业仍存成本压力，地方降成本的财税手段有限

一方面，企业仍存在着负担较重的问题。调研发现，“营改增”后部分企业因无法取得上游发票，难以抵扣导致税负增加；有企业反映租赁的厂房需每年按租金的12%缴纳房产税，加上增值税及其他税费，税费占到租金的18%左右，负担较重；有企业反映城镇土地使用税调整频繁，如衢州市区的二类土地城镇土地使用税税率2013年为6元/平方米，2014年为8元/平方米，2016年涨至12元/平方米，3年内翻倍，不但让企业感到负担明显加重，而且严重影响企业生产经营的预期。

此外，“频频发力”的财税政策虽然本意在于优化市场秩序和制度环境，但一定程度上却提高了企业的遵从成本。如“营改增”推进过程中的配套优惠政策，财政部和国家税务总局为各个行业出台的税收减免优惠共计10大类、28小类、100余项。过于庞杂的优惠政策增加了企业的税法遵从成本。

另一方面，地方财税部门为企业减负空间有限。降财税成本最直接有力的政策工具是税收，但税收政策的调整权限大多在中央。从政府性收费来看，浙江省级设立的行政事业性收费已实现涉企“零收费”；从社保基金来看，基本没有降费空间。浙江省“五险”名义费率约为34.5%，其中单位费率约为24%。而上海“五险”费率约为46%（其中单位费率约为35%），江苏为41%（其中单位费率为31%），相较经济发展情况相近的省市而言，浙江省费率已经很低。且按现行的社保政策和基金运行情况，未来相关社保基金可持续运行存在较大压力。企业降成本诉求和地方财税政策空间之间存在矛盾。

（二）政策合力有待增强，财政资金使用效益有待提升

促进实体经济发展是一项系统工程，需要多部门协作，形成政策合力，才能使政策效应和资金效率最大化。一方面，部门间政策合力不足。近年来尽管浙江省各部门都积极出台了相关扶持措施，但各自为政，未形成系统的政策体系。政策分散导致资金使用分散，统筹存有难度。2014年以来，浙江财政对各部门专项资金进行大力度整合，实现一个部门一个专项，采用因素法和竞争性分配资金，资金由市县根据本地实际统筹使用。但受原有利益格局的制约，专项资金虽然按部门进行了整合，但仍存在按业务口条块分割使用管理问题，并通过各种形式“干扰”地方统筹使用，存在形整神未整问题。另一方面，上下联动力度不够。省级出台了振兴实体经济（传统产业改造）财政激励政策，但部分县（市、区）仍未出台振兴实体经济的一揽子政策意见，财政、金融、土地、科技等要素资源有待进一步统筹整合。上下层级间、业务部门间缺乏联动，难以形成政策合力，从而影响财政资金绩效。

（三）部分政策落地效果不尽理想，激励力度偏弱

好政策如果不能有效落地，无法达到当初的政策目标，政策效果将大打折扣。如政府产业基金作为推进创业创新、引导社会资本集聚、促进八大万亿产业发展的重要手段，当前面临着落地不足的问题。截至2017年6月底，全省各设区市和部分县市虽已设立各种形式的产业基金，但基金实质性运作情况不尽理想，甚至存在部分县市空有基金设立之名，未有实质性运作之实。全省实际到位资金仅为基金设立规模的53%，各市（县、区）已设立政府产业基金资金到位率仅44%。再如创新券，以杭州市下城区对创新券的使用为例，截至2016年6月，下城区共使用创新券6次，兑付金额0.55万元，平均每次兑付金额不足千元，对企业进行创新研发的激励作用微乎其微。根据下城区创新券使用细则，区内企业可以选择省级载体（补助比例10%）或市级载体（仅限杭州市，补助比例23%）进行技术开发服务，企业同年度享受区补贴额度不超过10万元。其他地区的创新券使用细则也与此相仿：大多不能在省外和市外的平台使用，每年的使用额度有上限。对于高投入的研发活动来说，数万元的补贴上限对企业研发激励作用有限。下城区作为经济发达县区，10万元补贴上限在各县区中已属较高水平，但政策落地效果并不尽如人意。

（四）现行扶持政策的针对性不足，部分领域存在政策盲区

随着物联网、云计算、人工智能等新技术的广泛应用，相关产业将成为新经济尤其是实体经济的重要组成部分。部分新经济较为发达的地区其扶持政策的设置滞后于新经济发展的需求。如余杭区认为当前扶持新经济相关产业的政策落脚点不够精准。新经济具有轻资产的特点，能够在一定程度上摆脱“时间”和“空间”的限制，打破了地域之间的界限、行业之间的壁垒。虽然余杭区新经济企业无论数量还是质量都走在全省前列，但现行的财税政策仍然按照传统行业分类来支持产业发展，如针对现代服务业的《余杭区促进现代服务业发展的若干政策意见》仍是按照传统的信息服务业、金融服务业、文创产业、旅游业等分类，难以适应“培育壮大新动能，加快发展新经济”的新要求。如何出台更具针对性的财税政策，引导和支持新兴产业的落地生根发芽，是亟待破解的难题。

（五）地方财政减收增支压力大，施策空间受限

财税部门一方面着力减税降费，努力做好减轻企业负担的工作，减收效应随之而来，如2016年浙江省全省累计办理税费减免1758.62亿元（当年全省一般公共预算收入为5301.81亿元）。另一方面，为发展实体经济，财政部门多管齐下实施积极财政激励奖补政策，仅振兴实体经济专项激励资金一项支出3年共计达54亿元，这对地方可用财力提出要求。同时，相关经济管理部门又不断要求加码扶持政策，热衷设专项资金，搞“优惠”竞赛，为财政带来进一步的支出压力。减收压力与增支要求并存，限制了财税部门下一步的施策空间。

三、应当正确处理的几对关系

（一）政府与市场的协同

实体经济的发展应以企业为主体，市场为主力。政府应该少干预，但不等于不干预。政府应把握好度，以营造有利于实体企业创新发展的软环境为主，而非直接干预企业经营决策。财税政策应从实体企业的内在动力和需求出发，以激发实体企业创新的意愿和能力为目的，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，通过政策引导民间投资流向实体经济，促进制造业转型升级，撬动更多社会资源投入实体经济领域等，实现政策与市场的策应、政府与市场的协同。

（二）财政与税收的统筹

助力企业稳健发展，需要税收政策和财政政策双管齐下。较之财政政策，税收政策惠及面和影响面更广，力度也更大，尤其在涉企“零收费”的背景下，降低企业税费成本的主要空间在税收政策上。但税收优惠减免的权限主要在中央，需要中央层面作出顶层制度安排，为企业降成本谋空间。而涉企的财政扶持政策需要寻找更为积极有效的助推实体经济发展路径，切实提升资金使用绩效。同时应兼顾收入与支出之间的关系，在降低企业成本的同时保证财政收入，为各类财政支出政策提供财力保障。

（三）创新与稳定的权衡

宏观政策需要保持一定的稳定性、延续性和协同性，以增强政策的严肃性和可预期性，稳定市场预期。财税政策的稳定有利于实体企业经营决策，降低实体企业的风险水平和遵从成本，为实体经济发展创造良好的制度环境。但稳定政策不等于一成不变，无视新情况、新问题产生的政策新诉求，要权衡好政策稳定和创新的关系，兼顾“微观政策要准”的要求，在政策整体稳定延续的前提下，因地制宜，因势施策，针对新产业新业态与时俱进创新激励方式，使财税政策更为精准有的放矢。

（四）重点与一般的兼顾

财税政策应点面兼顾，面上要兼顾大中小不同规模的企业，兼顾到新兴产业和传统产业，兼顾到不同行业、不同领域。但也需要突出重点，尤其是财政扶持政策，受财力所限，不能撒黑胡椒面，要找准政策着力的靶心，重拳出击，最大限度地发挥政策扶持的效应。要抓住龙头企业、新兴企业等重点，充分发挥其产业竞争中的支柱和引领作用；要着力转型升级，做大做强优势主导产业。同时从面上发力，围绕八大万亿产业进行部署，发挥特色产业的集群优势，以实现重点企业与产业集群互促共进的实体经济良性发展循环。

四、促进实体经济发展的财税政策建议

（一）降低成本，建议中央减税清费

从费来看，浙江省级设立的行政事业性收费已实现涉企“零收费”；从税来看，税收政策的主要权限在中央。因此，从税费成本角度为企业降成本需要在中央层面研究普惠式的减税清费措施，降低实体企业负担，激发企业活力，增强实体经济增长的内生动力。一是进一步简化并降低增值税税率。虽然自2017年7月1日起，取消13%的增值税税率，2019年4月1日起，又将原适用16%和10%税率的分别调整为13%和9%，但现行增值税税率、征收率档次仍然过多，建议中央层面简化并降低增值税税率，减轻企业实际税收负担及税法遵从成本。二是阶段性适当下调企业所得税税率，充分释放减税的政策红利，建议五年内实施企业所得税税率阶段性下调7-10个百分点，即从现有税率25%下调至18%或15%。三是建议国家取消政策目标已基本实现但管理成本又较高的基金。如新型墙体材料专项基金的设立初衷是引导社会使用节能减排的新型墙体材料，该政策的阶段性目标已基本实现，且该基金的预收制度在一定程度上占用了实体企业资金，建议适时取消。四是建议中央层面优化现行扶持小微企业发展的企业所得税优惠政策。取消小型微利企业认定条件中对从业人数的限制，鼓励小企业帮助社会就业。同时扩大小型微利企业优惠面，加大对小微企业扶持力度。

（二）查缺补漏，多管齐下完善政策体系

一是调整扶持思路，实施差别化财税扶持政策。推动县（市、区）全面建立以提高全要素生产率为导向的企业亩产效益综合评价制度，根据评价结果，研究差别化财税扶持政策。通过正向激励和反向倒逼等差别化手段，促进优质实体企业加快发展，推动落后产能淘汰退出和低效企业转型转产。二是完善支持创新体系。改进创新券适用条件，实现创新券跨区域使用。提高创新券使用门槛，仅对一定费用以上（如10万元）的平台研发服务提供创新券补助，体现支持重大科技研发活动的导向作用，省财政根据各市、县（市、区）创新券使用情况进行绩效奖励，对提供服务的创新载体给予补助。完善创新平台建设，支持之江实验室建设，打造全球产业科技创新高地。扶持制造业创新中心，对浙江省牵头承担国家工程实验室、国家重点实验室、国家制造业创新中心等国家级重大创新载体给予资金支持，并落实省级制造业创新中心扶持政策，推动建设在全国有竞争力的省级制造业创新中心。三是要与时俱进，深入分析电子商务、互联网＋等新兴业态、新型商业模式的特点，特别是对处在起步阶段、规模不大但发展前景广阔的新经济业态，一方面要严格落实好现行的税收优惠政策，另一方面结合新业态新模式涉及领域，及时调整相应财税手段，如将新经济产品纳入政府采购目录；针对新经济轻资产等特点设定行业优惠政策；将新产业新经济的贡献纳入因素法分配资金的因素当中。

（三）提质增效，强化现行政策落实

一是聚焦落实振兴实体经济专项资金使用途径，推动建设绍兴市柯桥区等首批21个传统制造业改造提升分行业省级试点，开展省级批发零售业改造提升试点和第二批传统制造业改造提升分行业试点，将财政专项激励政策落到实处，引领产业结构调整和区域转型发展。二是加快政府产业基金投资运作。积极督促地方政府设立落实政府产业基金，科学界定基金投资领域，帮助各地政府产业基金理顺管理架构，发挥省与市县合作组建的区域基金引导示范作用；完善政府产业基金工作机制，加强投资项目的投前论证和投后管理，通过制定一套与创新驱动、有效投资等实体经济相适应的指标体系，并通过出台相关考核办法，规范政府产业基金的考核评价机制和激励约束机制，确保政府产业基金对实体经济的促进作用；根据现实需求增立政府产业基金，推进各类产业基金高效运作。

（四）提升服务，全面优化发展环境

准确定位政府服务角色，发挥市场在资源配置中的决定作用，营造有利于实体企业创新发展的环境。一是上下级政府间、部门间建立有效协作机制，形成保障政策成效的制度环境。如针对振兴实体经济专项资金，省财政厅将会同经信委一同督促有关县（市、区）工作机制的建立健全、目标任务的逐项分解、配套政策的出台等工作，并合作派出工作指导组对推进情况进行督查指导，保证政策形成合力。二是千方百计扩大现有政策覆盖面。围绕国家和省出台的财政政策，通过政策吹风会、新闻发布会、网络新媒体发布等方式，深入宣传和解读政策背景、依据、目标任务、涉及范围及亮点等，及时准确向市场和企业传递政策意图。三是保障政策落实到位。对于因各种原因未及时享受优惠政策的企业，及时采取电话联系、上门温馨提示等跟踪服务，进一步提高享受税费优惠政策的纳税人覆盖面。抓好现有促进实体经济发展一揽子财税措施的落实，保障税费减免应免尽免，优惠政策应享尽享。四是办税环境进一步优化，把“最多跑一次”改革向纵深推进，进一步精简办税资料和办税事项，实行办税资料“留存备查”，积极拓展网上办税等，切实为实体企业提供更好的办税环境。