公立医院财务信息公开的国际经验与中国实践

郑大喜

华中科技大学同济医学院附属同济医院 湖北武汉 430030

公立医院财务信息公开(又称财务信息披露)是指公立医院依据《政府信息公开条例》、《预算法》、《医疗卫生服务单位信息公开管理办法(试行)》(卫生部令第75号)等法律、法规，以及政府会计准则制度、国家关于深化医药卫生体制改革和建立现代医院管理制度的相关要求，按照规定的公开范围、内容、方式和程序对外及时准确披露相关财务信息，供使用者判断其国有资产使用与管理、预算执行和收费等情况。医患双方处于高度信息不对称状态，缺乏医疗服务知识的患者对医生用药、治疗处置等收费信息了解很少，使购买医疗服务出现很大的风险和不确定性[1]，政府强制医院向患者披露医疗服务收费标准等信息，可以缓解医患信息不对称，降低患者信息搜寻成本，以价格信号导向资源流动[2]。作为实行“核定收支、定项补助、超支不补、结余按规定使用”预算管理办法，不以营利为目的的公益性事业单位，公立医院接受捐赠收入、提供医疗服务收入可免征企业所得税，按政府指导价为病人提供医疗服务项目免征增值税，财务信息公开有助于医院管理层、捐赠者、政府监管部门从成本效益角度合理安排新增财政预算，评估公立医院已投入资金使用效率，保护出资人和捐赠者权益。我国公立医院财务信息公开处于起步阶段，国内对其系统性研究不多见。本文采用文献研究、政策分析、现场调查、知情人访谈、比较分析等研究方法，梳理公立医院财务信息公开的国家经验，以及我国相关政策及其实施效果、面临的主要问题及其影响因素，提出完善公立医院财务信息公开制度的政策建议。

1 公立医院财务信息公开的国际经验

在大多数国家，支持大型设备购置和基础建设的公共筹资(政府补贴的政府公共财政预算拨款和社会医疗保险基金)是公立医院固定成本(具有较强正外部性的设施设备、人员工资)、社会功能成本(公共卫生、科研教育、社会救助等)和经常性运营成本补偿的主要来源，同时慈善捐赠也逐渐成为常见筹资来源，并在以绩效考核为工具的购买契约下规范公立医院责任与义务(可开展的医疗项目、服务质量、社会效益与经济效益等)，从而对公立医院财务信息公开内容、方式、频次等提出了明确要求。

美国较早开展公立医院财务信息披露，积累了丰富的实践经验。美国国税局和各州通过立法明确享有联邦免税资格的公立医院通常采用日常披露(主要在官方网站披露)和定期披露(发布年度报告等)相结合的方式，向社会公布年度社会责任报告，披露其开展的社区健康服务项目、人数及其相应的成本效益、财政补助、政府指令性任务成本、现金及实物捐赠、近年度财务审计报告；卫生行政部门作为主要的监管机构，设立了完善的公立医院社会责任披露制度并制定了披露指南，除规范财务信息披露报告内容框架外，对信息披露渠道和形式也设定明确规范。[3]

英国在《信息自由法》中将国家卫生服务信托、初级卫生保健信托在内的国家卫生服务体系作为信息公开的部门，规定按财务制度制定和实施出版计划，是公立医院的一项法律义务。公立医院定期举办新闻发布会，公布上年度工作成绩、财务报表、下年度发展战略和计划等方面的信息，区域性医疗规划部门定期将辖区内公立医院政府补助、年度报告、审计报告，收费制度和政策，资产，支出内容和方式等信息在网站上公示，接受公众监督；审计委员会与国家审计办公室负责核准公立医院账目，检查财务规范和标准执行，公共资金使用效益，对违反财务规则和欺骗的行为进行惩治。[4]

澳大利亚由联邦政府负责公立医院经费的筹集和调配，根据购买服务协议，由州政府对公立医院进行间接投入；公立医院基础设施建设、医学研究、人员培训、公共卫生等预算，以产出结果为依据制定的预算获得财政拨款，依据《信息公开法》、《财务管理法》每季度、半年、年度披露一次财务信息，每年6月向政府部门提交年度报告，通过互联网向社会公开；年度报告分为机构运行、董事会致信、机构组织框架、人力资源、基础设施、战略、服务绩效、财务情况、财务报表(包括收入支出分析、员工成本、资产负债、投资、无形资产、融资成本、折旧及摊销等)等。[5]

2 我国公立医院财务信息公开的政策演进

我国公立医院在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开参照《政府信息公开条例》(国务院第492号令)实施。从时间节点上看，我国公立医院财务信息公开主要经历了以下三个阶段：从早期公立医院以院务、收费信息为主的探索公开阶段(2006—2009)，到新医改背景下明确要求公立医院主动重点公开公立医院收支情况、门诊次均医药费用及增幅、住院人均医药费用及增幅、主要病种例均费用等公众比较关心的核心财务信息阶段(2009—2018)，发展为在统一、科学、规范的政府会计核算标准体系下建立财务报告公开制度，信息公开内容逐步丰富，公开方式日趋多样(表1)。《政府会计准则——基本准则》(财政部令第78号)明确将公立医院作为“与本级政府财政部门直接或间接发生预算拨款关系的事业单位”而纳入政府会计主体，自2019年1月1日起施行的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》(财会〔2017〕25号)要求医院编制向报告使用者提供反映自身预算收支年度执行结果的决算报告和财务状况、运行情况的财务报告，以便报告使用者在一致可比的核算口径下，了解医院资产负债“家底”、运行成本，作出决策或进行监管，确保医院经济活动合法合规，提高医院资金资产使用效益。

表1 我国公立医院财务信息公开的政策演进

3 各地公立医院财务信息公开政策的实施情况

按财政部、主管部门要求，2016年底，所有县级公立医院和城市公立医院综合改革试点医院向社会公开财务信息；2018年底，财务信息公开制度在全国所有公立医院和地区推开。为了解公立医院财务信息公开政策实施效果，本文随机选取东、中、西部各10家公立医院综合改革试点城市医院，分析其官网财务信息公开情况，并现场调查和电话咨询了10家公立医院。经比较，发现样本医院财务信息公开呈以下特点。

3.1 公立医院财务信息向社会公开总体情况不容乐观

通过40家公立医院财务信息公开的情况来看，对内公开财务信息政策能够得到有效落实，这些医院以会议纪要、OA办公系统、职工代表大会、院情发布会等形式，向内部职工公示医院内部财务制度，重大决策、重大项目实施；年度财务预、决算主要情况；绩效工资分配方案等财务信息，接受职工监督；同时，医院能在公告栏对外公示收费价格，在电子显示屏和触摸屏、收费窗口提供查询(或打印)的住院费用清单等。但是，在政府规制部门、债权人、捐赠者和社会公众更为关注的财务信息对外公开方面总体情况不理想，没有达到政府规制部门的要求。

一是公立医院信息公开内容单一，局限于院务信息公开，少有过程及结果指标，不够全面，关键财务信息明显披露不足。部分医院没有严格执行财务信息公开政策，尚未在官网开设相关栏目以及时、准确、完整地公开价格、费用、财务收支和部门预决算等关键财务信息，所披露信息受众有限。二是公立医院官网缺乏财务信息公开专栏，相关财务信息分散在信息公开、价格查询、新闻动态、院务公开、医院动态、新闻中心、网上服务等多个栏目，给搜寻带来难度，仅3家医院官网专设信息公开专栏。三是各医院公开的财务信息内容各异，因统计口径不同，可比性差。公立医院已公开财务信息内容、财务指标和格式缺乏统一标准，难以进行横向比较。12家医院仅在官网公开了药品价格、医疗服务收费价格单一维度的财务信息，3家医院没有在官网公开财务信息。四是公立医院财务信息公开的时限、频次没有按照内容进行明确分类，网站财务信息未能得到及时更新。

3.2 部分公立医院已公开财务状况和预决算多维度财务信息

福建三明市第一医院等15家公立医院在各地财务和预算管理实施方案的指导下，公开了服务价格及收费、社会捐赠使用，近3年部门预算和决算及其说明，医院财务指标状况(医疗收入、医疗业务成本、财务指标、费用水平等)等多维度的财务信息。其中，福建省三明市第一医院官网院务公开专栏公布了近三年经财政批复的部门预算和决算说明、院务公开领导小组审定的财务公开专辑病人收费水平情况(各月门急诊人次、每门诊人次收费水平、出院人数、出院者平均医药费用增减情况)。安徽芜湖市第一人民医院、安徽合肥市第一人民医院在官网公开了季度医疗费用(门诊患者人均医疗费用、住院患者人均医疗费用、药品占比、耗材占比、机构住院患者单病种平均费用)，运行效率(病床使用率、出院者平均住院日)，住院患者前20位单病种平均费用等信息。

4 影响公立医院财务信息公开的主要因素

本文访问了10名国家卫健委预算管理医院总会计师和财务骨干，对访问结果进行分析，寻找影响公立医院财务信息公开政策落实的因素，发现公立医院没有完全有效落实财务信息公开政策，既有公立医院管理层认识不到位，会计核算和财务管理水平不高的原因，又有顶层制度设计不完备的原因。

4.1 政府规制部门没有统一制定可操作的公立医院财务信息公开标准

公立医院政府规制涉及的规制部门包括财政、卫生、价格、人事、组织、医疗保障等多个部门，公立医院管理层和政府规制部门之间存在严重的信息不对称，又缺乏统一、科学、规范的强制性财务信息公开制度和相应市场约束机制，财务信息不能在分散的规制部门之间得到很好地传递，政府不太熟悉医院具体运行成本，缺乏获取全面信息的动力。[6]在宏观层面，公立医院财务信息公开政策要求过于原则，缺乏可操作性的信息公开指导意见和实施路径，难以用统一的标准指导各级公立医院实务的规范化操作。我国公立医院财务信息公开起步较晚，财务信息公开制度建设不完善，信息披露处于自愿披露和零散披露阶段，信息缺乏完整性和可比性，对信息真实性的判定也缺乏依据，一定程度上难以满足政府监管部门和公众需求。尽管财政部、国家卫健委要求“各级业务主管部门要督促公立医院建立财务信息公开制度，对拟公开信息的内容、来源、标准等进行统一规范，以确保数据采集的准确性和公开信息的可比性”，但主管部门没有整合、细化现行财务信息公开政策，明确公立医院财务信息公开内容、时间、频次、方式、途径、质量要求、监督考核、责任追究办法。公立医院不能全面了解财务信息为什么公开、公开哪些信息、如何公开、披露到什么程度、以什么方式披露、何时披露、不公开又有何责任。

4.2 公立医院缺乏主动落实财务信息公开政策的内在动力和外部激励

一是部分公立医院管理层对财务信息公开的重要性和紧迫性认识不足，甚至将财务信息当成局限于内部知晓或受益的资料、商业秘密，而不愿意主动加大财务信息对外公开力度。少数受访医院总会计师和基层财务人员表示，医院被动接受财务信息公开政策，因担心泄露商业秘密和不规范收支等问题曝光而不愿意公开。二是部分公立医院管理方式粗放，预算和成本控制不严。公立医院财务能力、规模对医院社会责任履行意愿有显著正向影响，财务能力越强的医院愿意履行更多社会责任，财务状况较好的医院会投入更多资源到慈善医疗、科研教育、健康促进与健康教育、社会公益活动等方面。[7]公立医院缺乏成本控制机制，部分财务人员担心财务信息一旦公开，其成本控制不严、预算约束软化、资金使用效率不高、资源闲置浪费等问题和管理短板将被曝光[8]。三是公立医院财务信息化建设滞后，业务数据采集、账务处理、财务报告不及时，数出多门、一门多数及信息混乱，制约了财务信息收集、处理，造成信息孤岛和数据冗余。四是公立医院财务信息公开政策执行好坏，未受到政府规制部门的激励和约束，卫生行政部门对医院相关政策落实的考核奖惩不到位。

5 完善公立医院财务信息公开制度的政策建议

5.1 由政府规制部门统一制定可操作的标准化公立医院财务信息公开指南

建立强制性财务信息公开制度，使公立医院主动如实公开财务信息，可以为政府决策提供参考，也有利于公立医院的治理和公益性的实现。[9]建议借鉴发达国家经验、典型案例医院和公益慈善组织财务信息公开的做法，参考《上市公司信息披露管理办法》、《公司法》、《证券法》、《公开发行证券的公司信息披露编报规则第15号——财务报告的一般规定(2014年修订)》(中国证监会公告[2014]54号)等上市公司财务信息公开制度框架，对现行政策文件进行整合和拓展，制定统一的公立医院财务信息公开指南，明确信息公开主体、内容、来源、标准、范围、方式、形式、时间、质量评价指标、评价结果与预算安排挂钩机制，规范公开内容，细化公开事项，优化公开流程，明确公开渠道，确保所公开信息内容真实完整、口径横向可比，让外部了解公立医院真实医疗盈亏。财务信息公开按时间可分为定期公告(财务状况、审计结果等)和临时性公告(应急管理)。与面向资本市场潜在公众投资者和机构投资者频繁进行大量投融资活动的上市公司不同，公立医院投融资活动受到政府严格规制，其财务信息公开的主要目标是提供财政拨款预算执行信息、资产负债、收入费用、现金流量、运营成果和社会公益支出等方面的信息，满足自身社会公信力建设和利益相关者的决策需求。设区的市级以上卫生主管部门可在其官网公开区域内依法须披露的公立医院财务信息，降低信息搜索成本。引入披露(disclosure)—分析(analysis)—发布(dissemination)—惩罚(sanction)”模式(DADS)，提供统一的公立医院财务信息披露制度概念框架，以信息发送、甄别、激励约束机制缓解信息不对称状态，帮助公立医院负责任地完成社会使命。[10]由财政部门、主管部门建立医院信用数据库与信息发布平台，向社会定期公开医院信用评估信息，提高违约曝光率和曝光面、重视医院信用历史，形成社会舆论压力，对不参与或不配合信息公开工作，披露虚假信息、诱导和欺骗患者、侵犯利益相关者合法权益、扰乱医疗市场秩序的医院予以惩罚，这是公立医院财务信息公开的重要保证。

5.2 由公立医院提供落实财务信息公开政策的具体方案和相关配套条件

从公立医院角度来看，需要在国家政策文件基础上，结合单位实际情况，提供财务信息公开具体实施方案和配套条件：一是进一步转变观念，增强公立医院管理层对财务信息公开重要性、紧迫性的认识。按政策要求，制定财务信息公开事务管理制度，明确财务信息披露组织机构和岗位职责；应披露的财务信息，确定披露标准，未公开财务信息的传递、审核、披露流程和保密措施；财务信息披露相关文件、资料的档案管理。二是配备适宜岗位和财务人员，加大医院会计人才培养力度，加强财务人员政府会计准则制度、部门预决算知识的培训，使财会人员丰富知识体系、不断提高财务分析能力。政府会计与医院预算管理、资产管理、财务管理以及审计、信息公开等政策密切相关，医院财务人员在实施政府会计准则制度时，要充分考虑行业财务管理规则、资产管理政策和预决算报告制度，注重会计政策与相关政策之间的配合与协调，深入研究财务信息的有效利用、财务报告审计和公开等问题。[11]加强资产使用管理，做好医院年终决算数字的对账，及时清理长期挂账往来款问题，确保收入及时确认、资产完整入账核算，开展财政保障水平、政府指令公益性任务经费安排和使用、医药费用控制、人员薪酬水平等财务相关指标的分析。三是打造数据资源共享、信息互联互通的一体化财务管理信息平台，实时高效处理动态财务信息。适应“双基础”、“双功能”、“双报告”，财务会计与预算会计适度分离并相互衔接的政府会计核算模式，加强医院财务信息化建设，推动业务与财务融合，从发生源头采集业务基础数据，由业务驱动记账凭证生成多资金来源、多辅助核算的财务信息和预算执行信息。财务人员可以信息化推进财务精细化核算，增加财务信息颗粒度、敏感度，通过业务流程的分析、管控，为医院管理层、业务科室提供业务价值分析，提高资源配置、资金使用效率。[12]四是建立财务信息脱敏和审查机制，明确可公开财务信息和商业秘密的界限。公立医院拟公开财务信息可能涉及商业秘密的，可由财务部门从时机、内容上统一进行适当地保密审查、数据脱敏，确定不公开的，说明理由。五是以官网作为公立医院财务信息公开的主要渠道，并及时对其进行维护更新。网络公开财务信息具有及时、覆盖面广、便捷、低成本、易获取等优势，公立医院可在官网设置财务信息公开专栏，以经审计的财务报告为基础，按照规定权限、程序、时间、频率向社会公开财务信息。

总之，提供优质、高效、可及的基本医疗服务，管理控制医药费用及成本，完成政府指令性任务，举办社会公益和慈善活动，是公立医院的社会责任。公立医院作为政府出资举办的基层预算单位和公共部门，享受财政拨款和税收减免，理应披露收费标准、接受捐赠财产及其使用、费用水平、财政补助、公益性费用、效益产出等财务信息，对外公开真实完整的财务信息，报告其国有资产受托责任履行情况，接受职工、政府部门、捐赠者和社会公众监督，争取财政部门、捐赠者和社会公众支持。资产负债状况和运营绩效等财务信息公开披露将有助于提升公立医院公信力，解除受托责任并帮助利益相关者进行决策。制定权威的财务信息公开制度是公立医院财务信息公开的前提，政府是保障公立医院公益性的主体，要提供充足的财政补助和适宜的财务制度。建议以政府会计准则制度的全面施行为契机，推动公立医院财务信息公开相关法规，加快修订完善相关财务制度，加强医院会计核算与部门预决算管理、绩效管理、资产管理、政府财务报告编制等工作的协调，不断提升公立医院财务精细化管理水平。公立医院管理层提高认识，加强人员培训和信息化建设，是公立医院财务信息公开的保障。财政部门、主管部门可以将公立医院财政经费安排与医院财务报告情况挂钩，强化激励导向，以公平、透明、专业、独立、诚信、可问责的监管理念促进医院注重财务分析、信息披露自治管理，发挥信息公开价值。财务信息公开目标、主体、内容、程序、形式、载体、信息技术、实施机制、保障体系等是公立医院财务管理信息公开制度框架建设的核心要素。本文的研究价值和实践意义在于，在系统梳理文献和政策的基础上，对公立医院财务信息公开现状、问题进行了全面分析，为明确实施主体、公开内容、监管主体、信息收集和上报流程、公开方式、载体、频次等关键问题，制定统一的公立医院财务信息制度和医院相关实务操作提供了参考。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。