信访听证制度运行中存在的问题及对策

【摘要】信访事项实施听证制度，在解决信访突出问题、化解矛盾纠纷中发挥了重要作用，也有力推进了“阳光信访”、“法治信访”建设。信访听证制度在实际操作过程中还有许多值得探讨的问题，解决这些问题的过程就是逐步完善制度的过程。不断健全完善信访听证制度，充分发挥信访听证的作用，大力推进信访工作制度改革和信访法治化建设，有利于最大限度地化解矛盾纠纷，维护群众合法权益，促进社会和谐稳定。但信访听证制度这些年在执行过程中也暴露出一些问题，如运用范围不广泛、操作程序不规范、听证效果不理想，信访听证工具性、功利性、形式性倾向严重，而程序性、公正性、民主性不足等。本文对这些问题进行梳理反思，就进一步完善信访听证制度提出建议。

【关键词】信访  听证制度  运行现状  对策

一、当前信访形势仍不容乐观

（一）当前信访形势依然严峻

以x市信访工作数据为例加以说明（2017年数据）。

（1）进京上访（1-9月份）。进京上访534批622人次，同比分别上升27%、16.5%，被国家局认定为越级访206批260人次，同比批次上升8.4%、人次下降7.8%，重访318批361人次，同比分别上升51.4%、28.5%;集体访14批73人次，同比批次上升7.7%、人次下降24.7%。进入7月份以来，深入推进专项治理“百日攻坚行动”和化解信访积案专项工程，和开展“矛盾纠纷大排查、大化解、大督查”活动，全市信访形势实现逆转，呈现“四降两升”态势。“四降”：进京上访138批163人次，同比下降24.2%、33.2%;到国家局上访123批144人次，同比下降18.5%、32.4%;社会面清理15批19人次，同比下降51.6%、38.7%;集访3批18人次，同比下降57.1%、70.5%。“两升”：赴省上访129批319人次，同比上升138.9%、192.7%;网上信访711件，同比上升38%，占信访总量的64.15%。信访秩序持续好转，滋事扰序、缠访闹访现象明显减少。

（2）赴省上访情况。截至10月15日，到省上访316批789人次，同比上升50.5%、104.4%;其中7月1日至10月15日，到省上访129批319人次，同比上升138.9%、192.7%。

（3）来市上访情况。1-9月份，来市上访646批6868人次，同比上升109.7%和63.8%，其中集访252批6235人次，同比上升39.2%和57.1%。

（二）存在问题

（1）信访上行，越级访突出。信访总量仍在高位运行，特别是进京越级访、重访较多，占全市信访总量的一半以上，上访老户恶意登记，敏感节点择机串联聚集上访仍然突出，这是我市信访工作的最大短板，也是制约争先进位的主要瓶颈。

（2）隐患较多，预防不得力。主要涉及房地产领域、土地征用、城市拆迁、涉法涉诉及“老字号”群体等方面。要想扭转局面，必须解决“四重”问题。同时，个别地方和单位依然对信访工作存在片面认识，相互推诿现象进有发生，对信访问题产生的根源剖析不准、化解不力。

（3）业务不精，办理不规范。主要是受理不及时、录入不准确、解决不彻底、答复不认真、督办不到位等问题;一些久拖未决的信访积案或已办结未息访的信访事项，在程序和实体上还存在瑕疵。

（4）基础薄弱，责任不落实。“三无”县区、乡镇（街道）创建数量和水平不高，人员配备老化，不能适应当地工作需要，未能坚持依法依规处理问题，且方式方法简单粗放，致使矛盾复杂化;有的主动作为不够，回避矛盾、搁置问题，导致群众合理诉求不能及时彻底解决。

信访量高位运行，加之案结不罢访、经常访，让公众评议信访事项制度的信访听证制度逐漸确立并运用于信访实践。其执行效果并不太理想，还需根据实际完善其制度设计。

二、信访听证制度的确立及制度价值

听证制度是现代行政程序法的核心内容，目前已成为各国行政程序法的基本制度之一。我国2005年《信访条例》规定了听证程序，将听证创造性地应用于信访领域，既丰富了我国现有的行政听证制度，又提升了信访工作。其后，一些省（市）先后出台了信访听证办法，对《信访条例》的规定进行了细化。2005年，安徽省出台《信访听证暂行办法》。2017年，出台《安徽省信访事项听证办法》，2005年的《暂行办法》废止。信访制度设计的初衷，是为群众提供一种权益诉求和权利表达的制度性渠道，是群众对党和政府进行监督的一种权力帮扶救济制度，在正确处理人民内部矛盾、维护社会和谐稳定、加强党风廉政建设等方面发挥着重要作用。但信访制度在运行中开始偏离其应有的功能定位，信访工作陷入尴尬和困境，出现了诸多信访乱象，影响了正常的行政秩序、降低了政府机关的公信力、耗费了大量的经济成本，给民主法治建设和整个国家的长治久安带来巨大挑战，需要进行有效治理。随着实践经验的积累和总结，信访听证制度逐步走向规范化和制度化，并通过立法予以确认。

三、信访听证制度实际运用中存在的问题

（一）适用范围狭窄——“选择性听证”

《信访条例》规定对重大、复杂、疑难的信访事项可以举行听证。何谓重大、复杂、疑难？没有具体的标准，规定过于笼统且主观性较强，信访人和行政机关对此经常有不同看法。目前，地方对信访听证适用范围大致通过肯定列举和否定列举的形式加以界定，这种方式虽有一定可取之处，但均采用“可以”式的列举，也就是说可以举行也可以不举行。这样的规定给了行政机关过大的自由裁量权，有关机关以信访事项不属于肯定列举的范畴而随意地不举行听证，或者为了终结案件随意地举行听证，这都容易导致民怨滋生、矛盾升级，实际上不利于社会的和谐稳定。

（二）启动方式单一——“行政机关说了算”

大部分省市只赋予了行政机关启动听证的权力，而忽略了信访人启动听证的权利，是否举行听证的决定权还是掌握在行政机关手中。

（三）中立性保障不足——“既是裁判员又是运动员”

按照听证制度的惯例，听证主持人应保持相对独立性和中立性，要与调查人员职能分离，且禁止与案件当事人及调查人员单方接触。绝大部分省市都是由有权处理的行政机关担任听证机关，对于听证主持人的产生方式，目前各省市的普遍做法是，由处理事项的行政机关指定或委托人员担任，或由举行信访听证的行政机关负责人或工作人员担任。一些疑难信访事项，大多在听证之前已经多次研究处理，听证主持人可能已有倾向性的意见或结论。

（四）听证效力未定——“众说纷纭、莫衷一是”

目前，对听证结论的效力认定和处理方式都没有明确规定。各地方对听证结论的效力规定不一，有的作为处理信访问题的唯一依据，有的作为主要依据，有的作为依据之一，还有的没有作出规定。《安徽省信访事项听证办法》规定：“听证记录、评议记录和听证报告应当作为行政机关作出处理、复查、复核意见的重要依据。”

四、进一步完善信访听证制度的建议

（一）在立法层面对信访听证进一步明确界定

（1）明确信访听证的法律定位。《信访条例》第十三条、第三十一条、第三十五条的规定中，听证只是作为处理信访事项可以选择的方法和程序，而不是作为必需的处理方法和程序;在第三十一条也只是列明了听证的几个关键要素，并未规定要求。从法理上说，信访听证既不是行政机关作出信访处理意见前的必备程序，也不是依据信访人申请必行的程序。对是否听证，行政机关有相当大的自由裁量权，这从某种程度上弱化了信访听证制度的法律定位。

（2）增加复查环节的信访听证。《信访条例》第三十一条规定了信访事项办理听证，第三十五条规定了复核听证，没有对复查环节举行听证的规定。

（3）明确信访听证结论的效力。信访听证结论是为行政机关处理信访事项提供决定性意见还是参考意见，是信访听证制度设计的一个核心问题，应当把听证结论作为做出最终裁决的重要依据。

（二）在制度层面健全完善信访听证操作规则

（1）扩大信访听证范围。可以采用列举式和概括式并用的方法，明确涉及人数较多、群众反映强烈、问题错综复杂、久拖不决的等列入听证范围。

（2）放宽信访听证的启动方式。信访听证可采用行政机关依职权启动和信访人申请启动。

（3）保障信访听证的中立性。为保证信访听证主持人和听证员的中立性，可引入由信访人选择的规则，除听证主持人外，听证员一部分由听证组织机关从听证员人才库中选择，一部分由信访人选择。

（4）完善信访事项办理各环节的衔接。在信访事项办理、复查、复核三个环节中，均可能适用信访听证，但为了保证听证的严肃性和权威性，必须明确相互之间的衔接。

（5）将信访调解引入听证程序。信访听证通过公平对话、平等协商、相互沟通，达到查明事实、讲明道理、化解矛盾的目的。但不能期望通过聽证的信访事项全部得到妥善化解、信访人全部息诉罢访。可以运用调解，综合运用情、理、法，促使双方达成共识。听证的信访事项以调解的方式结案后，信访人以同一事实和理由继续信访的，不再受理。

（6）完善相关程序设计和法律责任。为保证信访听证的公开、公平、公正，还要进一步完善听证相关的程序设计，对违反信访听证的法律责任作出详细而全面的规定。

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基金项目：本文为中共安徽省委党校2018年度重点课题《信访听证制度运行中存在的问题及对策》，课题编号QS2018023，阶段性研究成果。

作者简介：毛玉勇（1970-），男，汉族，安徽省亳州市人，职称：副教授，学历：研究生，研究方向：宪法和行政法、法理学。