积极应对人口老龄化

摘要：借鉴同为金砖国家的巴西、俄罗斯、印度、南非的有益做法，有利于中国更好实现及时、科学、综合应对人口老龄化。文章梳理了四国应对人口老龄化的经验举措，结合中国实际提出了相关建议。

关键词：人口老龄化;金砖国家;借鉴

“金砖国家”作为新兴市场国家和发展中国家的代表，老年人口数量众多且增长迅速，2016年，60岁及以上老年人口达到4.0亿人，约占世界老年人口的42%，预计2030年将增至6.3亿人，2050年将达到9.4亿人，占届时全球老年人口的45%，如何促进经济发展的同时有效应对人口老龄化成为五国共同面临的重大课题。20世纪80年代末以来，金砖各国实施了各具特色的应对人口老龄化战略举措，形成了诸多具有借鉴意义的经验做法。中国是全球唯一的老年人口超过2亿的国家，而且面临老龄化速度快、高龄化加剧、城乡倒置、区域发展不平衡等特殊难题，借鉴同为金砖国家的巴西、俄罗斯、印度、南非的经验做法，对中国更好地及时、科学、综合应对人口老龄化具有重要意义。

一、 金砖四国经济人口状况

2016年，巴西、俄罗斯、印度、南非的人均国内生产总值分别为8 713美元、8 768美元、1 750美元、5 276美元，60歲及以上的老年人口分别为0.25亿人、0.3亿人、1.1亿人、0.04亿人（中华人民共和国统计局等，2017）。四国老龄化率由高到低为：俄罗斯20.5%、巴西12.1%、印度8.5%、南非8.0%。俄罗斯已经进入中度老龄化社会，印度和南非还没有迈入老龄化社会门槛。

金砖四国中，俄罗斯于1970年最早进入老龄化社会，南非和印度将于2020年左右最晚进入老龄化社会。按照60岁及以上老年人口比例从10%上升到20%，即从轻度老龄化社会进入中度老龄化社会所用时间排序，巴西为23年，印度为29年，俄罗斯为35年，南非为41年（史薇，2013）。预测显示，21世纪印度的老年人口将呈现持续上升态势，在2065年～2070年间超越中国成为世界第一老年人口大国（杜鹏等，2009）。巴西、俄罗斯、南非老年人口在本世纪也将平稳增长，预计2025年前后，巴西60岁及以上老年人口达到4 113万人，首次超过俄罗斯的3 789万人，之后一直持续到本世纪末。南非60岁及以上老年人口将从2016年的448万人缓慢上涨到2100年的1 867万人，且一直是金砖国家中老年人口规模最小的国家（史薇，2013）。

二、 金砖四国应对人口老龄化基本做法

1. 巴西。巴西在2010年才进入老龄化社会，但老龄化速度在金砖四国中最快。对此，巴西未雨绸缪，出台高层级政策进行及早应对。

巴西1989年颁布的宪法规定，在不因出身、种族、性别、肤色、年龄等遭受歧视的情况下促进公民共同利益，并特别强调，享受卫生保健是所有公民的基本权利，是国家的责任所在。关于老年人权利，宪法规定，社会、家庭和国家有义务照顾老年人，确保他们参与社区，维护他们的尊严和福祉，保障他们的生命权，而且规定，家庭是老年人福利项目实施的第一选择。

作为宪法的实施或补充法案，巴西分别于1994年和2003年出台了细化法案。根据1994年的法案，巴西出台了“国家老年人政策”，并成立了全国老年人委员会，明确市和州议会负责对老龄政策的实施情况进行社会监督。法案除了重申老年人社会参与外，特别强调公共服务中老年人优先的原则。根据2003年的法案，巴西制定了“国家老年人条例”，旨在确保60岁及以上老年人的权利。

2014年，巴西人权秘书处开展的调查显示有20多项针对老年人的优惠公共政策，主要包括：直接收入转移方案、医疗保健优待、优先获得经济适用住房、无障碍停车、主要流行疾病药物补贴、免费乘坐市内公共交通和市政间交通补贴，等等。

2. 俄罗斯。金砖四国中，俄罗斯老龄化程度最高，且面临总人口持续萎缩的严峻形势。对此，俄罗斯通过实施综合性举措积极应对。

首先，鼓励生育，缓解人口过度老龄化。2007年俄罗斯出台了《人口发展规划（2007-2025）》，将提高生育率作为战略方向，出台了经济补贴、精神奖励、儿童养育保健等综合性举措。主要有：“母亲基金”，对多子女家庭给予补贴;荣誉表彰，为多子女母亲颁发国家勋章和奖章;配套政策，《家庭发展规划（2014-2025）》《儿童宪章》《儿童权利宣言》《儿童权利相关条约》《儿童发展十年规划（2017-2026）》等，旨在保障和提高儿童权益，解除生育的后顾之忧;保健服务，建立了现代化保健中心网，提供各种相关服务。在一系列综合措施的作用下，2013年俄罗斯自苏联以来首次出现了人口自然增长。

其次，积极应对人口老龄化。俄罗斯制定了《老年人利益国家行动战略（2016-2025）》，据此出台了“2016-2020年第一个时期行动计划”，明确了战略优先领域：老年人经济和就业支持;开展和改善老年医疗保健服务;提供教育培训;确保老年人获得信息和教育资源;为老年人娱乐休闲创造条件;发展现代社会服务，推进服务市场发展;提高老龄用品和服务供给;提高政府购买服务比例，等等。其他方面的老龄政策主要有：为特殊老年人提供社会支持，向长期照护人员提供津贴和培训，为老年人提供医疗援助、居家照料服务和现代信息技能培训，向偏远地区提供移动诊所和健康列车。

再次，吸引移民，补充劳动力资源。首先是引进境外的，主要是独联体国家的俄罗斯族人。其次是吸纳其他民族受过良好教育的、有专业技能的人才。移民一定程度上缓解了俄罗斯总人口和劳动年龄人口的不足。

3. 印度。印度经济社会发展整体水平不高，目前人口金字塔处于年轻型阶段，但老龄化速度很快。印度75%的老年人口生活在欠发达的农村地区，没有接受过教育和依赖他人生活的老年人占比也超过70%，其中超过60%处于贫困线以下（戈松雪，2013）。上述这些状况短期内难以改变，因此印度面临比较复杂、严峻的老龄化国情。基于此，印度出台多项政策综合应对，并将老年人最迫切的养老、医疗需求作为重点进行安排部署，主要有：

（1）《国家老年人政策》：1999年出台的综合性国家政策。内容主要为：政府通过增加收入保障、保健和营养、住房、教育、赋权和福利来提高老年人生活质量;个人、家庭、社区、民间社会和私营部门联合应对人口老龄化;加强代际融合;关注老年妇女;（2）《父母和老年人抚养和福利法》：2007年颁布的一部法律。规定子女和财产继承人有义务照顾和赡养无法靠自身养活自己的双亲和老人;（3）老年人综合方案：向老年人提供住房维护、护理、食物、医疗和娱乐等，鼓励生产性和积极老龄化。为农村老年人提供移动医疗服务，提高社区非政府组织中培训人员能力;（4）国家老年人保健方案：通过初级、二级和三级保健服务系统，向老年人提供专门的保健设施，并由区域医疗机构提供强有力的转诊后备服务;（5）养老金方案：1995年启动，属于国家社会援助方案的一部分，旨在为贫困者提供社会援助;（6）向贫困线以下的老人提供艾滋病及辅助生活设备计划：旨在为贫困线以下的老年人提供高质量的、符合标准的辅助设施;（7）Pradhan Mantri Suraksha Bima Yojana：一年期的意外死亡和伤残保险，18至70岁的储蓄银行账户持有人均可参加该计划，保费为每年12英镑;（8）Atal Pension Yojana（APY）：由年龄在18至40岁的居民参加的养老保险项目，缴费额随參与者的年龄不同而不同，参与者从60岁起每月领取由缴费额决定的固定养老金;（9）老年健康保险：一项计划利用雇员公积金组织持有的无人申索基金及小额储蓄，为老年人提供健康保险的方案;（10）Varishtha Pension Bima Yojana2017：该计划确保提供10年期年回报率为8%的养老金，参保者可选择按月或季度或半年或一年领取养老金。

4. 南非。南非在金砖四国中人口老龄化速度最慢，应对的压力最轻。尽管如此，南非还是高度重视老龄化，将其作为一个新兴问题积极对待，将“年龄结构变化动态”列为人口政策优先事项，颁布了以宪法为统领，以老年人法案为核心，其他相关政策为补充的法律政策体系，并开展了别具特色的系列活动。

在法律政策方面，主要有1996年颁布的《南非共和国宪法》、2002年制定的《南非老龄问题行动计划》、2006年发布的《南非老年人政策》、2006年出台的《老年人法案》、2012年公布的《国家发展计划2030年愿景》。其中最重要的是《老年人法案》和《南非老龄问题行动计划》。《老年人法案》通过建立一个旨在赋予老年人权力和保护老年人以及促进和维持他们的地位、权利、福祉、安全和保障的框架，来处理老年人的困境。法案认可老年人的技能和智慧，鼓励老年人参与社区事务，让他们得到照顾和保护，尽可能长时间地生活在社区，确保他们的权利和尊严得到维护。《南非老龄问题行动计划》一方面为执行《马德里老龄问题国际行动计划》设定了具体任务，另一方面明确了南非老龄事业发展的四个关键性优先领域：老年人与发展、促进老年人的健康和幸福、确保有利和支持性的环境、保护和促进老年人的尊严。

南非致力于促进和鼓励积极、健康和智慧老龄化，为此开展了以下创新性活动：（1）黄金运动会：一项为促进积极老龄化而在城乡广泛性举行的全国性赛事;（2）老年人议会：政府听取老年人意见并吸纳他们参与决策过程的平台。参会老年人代表有机会向政府高级官员详细反映问题;（3）老年人论坛：老年人沟通、交流的平台。论坛统一老年人声音，确定和阐明他们的关切和需要，与政府和其他重要人士协商，确保在立法、服务和方案中满足这些需要;（4）全国合唱音乐节：为老年人提供机会，是展示他们天赋、文化和传统的舞台;（5）代际对话：准确认识老年人的平台。老年人往往在家庭和社区中发挥关键作用，做出了许多无法从经济角度衡量的宝贵贡献，这些有助于未来劳动力队伍的成长。

三、 借鉴和启示

1. 立法保障，提高应对政策和举措的执行效力。立法保障，有利于提高政策执行效力，使老年人享受经济社会发展成果成为自身权利。金砖四国中，巴西通过宪法和实施法案，对应对老龄化的原则、领域、组织架构、具体内容等作出规定。印度通过实施《父母和老年人赡养和福利法》，为老年人获得家庭支持提供了法律保障。南非在宪法的基础上颁布了《老年人法》，以妥善应对人口老龄化挑战和影响。中国在金砖国家中最早颁布了老年人权益保障法，但该法是一部专门法律，涵盖内容相对单一。此外，该法和其他相关法律如宪法、民法、婚姻法、刑法、诉讼法还存在衔接不畅的问题。在实践中，这部法律还暴露出强制性条款和指导性条款划分不明确，执行效力不高等不足。因此，适应老龄事务待规范内容增多、需协调层次提高的客观要求，亟需将更多老龄议题的共识性认识上升到法律，同时做好和其他相关法律的对接，并强化执行力。

2. 支持就业，实现个人和国家双赢。老年人从事经济活动，能延缓衰老、充实生活、改善经济状况、赢得家庭和社会更多的尊重;而且能有效降低应对老龄化负担，使产出更多流向生产领域，促进经济发展。金砖国家中，俄罗斯通过职业培训、提供信息、创造环境等增权行为，鼓励老年人从事生产服务。印度提倡生产性老龄化，鼓励老年人从事创收活动。南非积极提高老年人维持生计的技能和能力。中国虽然积极开发老年人力资源，但实质性举措不多，目前主要局限于组织老专家、老知识分子发挥余热，支持欠发达地区经济社会发展等方面，基本上属于“老有所为”的志愿活动，不是真正意义上的就业行为，而且参与人员有限、内容单一、覆盖范围较窄，效果有限。为有效提高老年人就业，应建立终身职业培训制度，给老年人提供技能培训，提高就业能力。更重要的是，全社会要建立完善的老年人就业体制机制，形成浓厚的工作氛围，为老年人就业创造良好的外部环境。

3. 综合施策，提高医疗保健的便利性和可及性。医疗保健需求是老年人的刚性需求。金砖四国中，巴西对老年人提供医疗保健优待。俄罗斯提供老年医疗服务和医疗援助，完善老年保健系统，向偏远地区提供移动诊所和健康列车。印度开设老年保健课程，向老年人提供保健设施和转诊后备服务，为农村老年人提供移动医疗服务。南非为老年人提供营养均衡的膳食，以及护理和康复服务。中国仅有约三成老年人健康状况良好，老年医疗保健需求迫切。但中国老年人整体的健康理念较为滞后，健康知识欠缺;城乡医疗卫生服务资源配置不均，老年人看病难、看病贵等问题依然突出。借鉴金砖国家相关做法，应加强老年人的健康教育，塑造健康行为。建立完善分级诊疗制度，形成“基层首诊、双向转诊、上下联动、急慢分治”的科学就医秩序（党俊武，2018）。推进更多医疗卫生资源和服务向基层，特别是农村和偏远地区配置、提供，提升这些地区老年人就医的可及性，促进基本医疗服务均等化。

4. 发展服务，强化居家养老的基础地位。居家养老结合了家庭养老和社区服务的优点，是当今世界主流的养老方式。金砖四国重视居家养老的基础性地位，出台措施予以巩固。巴西宪法规定，家庭是老年人福利项目实施的首选。俄罗斯通过为老年人提供居家照料服务、向长期照护服务提供者提供津贴和培训等方式夯实居家养老基础。印度强调个人、家庭、社区的养老作用。南非促进综合性社区护理及支援服务的发展、执行和维持，提供以社区为基础的家庭护理服务。中国将居家养老置于社会化养老体系中的基础位置大力提倡并出台各种支持政策。但在实践中存在政府职责边界不清、市场运行机制发育滞后、服务队伍建设乏力、资源整合不力、服务供需错配等问题（吴玉韶，2014）。以金砖四国为鉴，需要合理界定政府的職能定位、培育高水平的服务队伍、有效整合资源、开拓新的服务项目、实现供需无缝对接，实现对居家老年人有效的服务支持。

5. 创造条件，促进老年人参与社会活动。老年人参与社会活动，有助于实现自身价值、丰富生活、避免失落和孤独、提高生活质量，是变老龄化的不利影响为有利因素的有效途径。在这方面，南非的五个老年人参与平台值得借鉴。就中国而言，虽然也有“中国老年文化艺术节”这种全国性的老年文化艺术盛会，但该艺术节两年举办一次，参与者有限，与精神娱乐文化活动的大众化、广泛性、随时性要求还有距离。在社会参与方面，主要集中在关心教育下一代、维护社会治安、参与社区事务等事项上，广泛性和深入性都显不足。在政治参与方面，尚未建立起有效的参与机制，渠道有限，机会不足。未来，全社会应树立更加重视、尊重、支持老年人参与社会政治生活的观念和意识，创建“年龄平等、共建共享”的社会氛围，完善相关法律和政策，在实践中为老年人创造积极参与社会活动的条件、渠道、机制，推动老年人参与社会活动的便利化、成效化。

6. 系统谋划，实施综合性老龄政策。由于人口老龄化对经济社会发展影响的综合性、持久性、深远性，许多国家通过综合性政策全面应对。金砖四国同样如此，政策内容不但涵盖经济保障、医疗卫生、养老服务、精神文化、老年优待等传统领域，而且还涉及移民、生育、住房、就业、培训、信息、营养、食品、喘息服务等相对新兴的领域。比较而言，中国的老龄政策主要集中在经济供养、医疗保健、照料服务、权益保障等方面，而且政策导向多是将老年人作为“被优待、被扶助”的对象，从“增权赋能”角度制定的政策相对匮乏（李志宏，2018）。鉴于此，未来中国老龄政策的制定首先应将老年人置于积极、能动的社会主体的地位，制定出能够发挥老年人优势、激发老年人潜能、促进老年人参与的公共政策。其次，应坚持系统视角，超脱老年人政策、社会政策、人口政策的局限，出台综合经济、政治、文化、社会、生态等全方位、多领域的老龄政策，推动老龄事业全面发展。

参考文献：

[1] 中华人民共和国统计局等，编.金砖国家联合统计手册2017[M].北京：中国统计出版社，2017.

[2] 史薇.金砖国家人口老龄化的比较研究[J].老龄科学研究，2013，（6）：72-79.

[3] 杜鹏，杨慧.中国和亚洲各国人口老龄化比较[J].人口与发展，2009，（2）：75-80.

[4] 吴玉韶，著.老龄工作实践与思考[M].北京：华龄出版社，2014.

[5] 李志宏.新时代中国老龄政策创新方略[J].老龄科学研究，2018，（3）：3-13.

作者简介：董彭滔（1977-），男，汉族，河南省南阳市人，中国人民大学公共管理学院博士生，中国老龄科学研究中心副研究员，研究方向为老龄公共政策。

收稿日期：2018-12-16。