农村集体经济组织建设的几个关键问题

詹 瑜

(贵州省农业科学院 现代农业发展研究所， 贵州 贵阳 550006)

农村集体经济是我国公有制为基础的一种经济类型，也是经济社会体系中的一种重要经济力量。现阶段我国农村集体经济发展面临新的机遇与挑战。与计划经济时代及改革开放初期明显不同的是，我国现阶段农业农村发展处于一个新的转折时期。首先，在已经解决温饱问题的基础上，加快推进农业转型升级、加快农业现代化建设是我国农业发展的主要方向和目标，与当前过于分散化的小农生产经营格局、过于碎片化的土地利用方式间的矛盾越来越突出。虽然通过发展农民专业合作社，包括发展土地股份合作社及通过土地流转等方式在农业规模经营上有了一定程度发展，但农地的规模经营程度仍不高，规模经营的稳定性不强，风险防范机制不健全，因而，农村集体经济的发展是农村经济社会发展的客观需要。其次，随着农村集体经济业务的增多，特别是一些城镇化发展速度较快的地区由于土地增值导致集体资金迅速增加，但是由于集体成员与集体资产之间的权益关系模糊，且农村人口流动加快，集体成员边界不明，集体资产流失的风险越来越大，保障农民集体资产财产权利显得更加紧迫。农村集体经济组织发展的环境与要求已经发生了明显的变化，原有计划经济体制下的集体经济组织模式或由村委会代行集体经济组织职能模式已远远不能满足集体经济发展的现实需要。要推进农业供给侧结构性改革，农村集体经济组织作为农村集体经济发展的实体，其构建要适应新时代市场经济发展的要求，在推进农业适度规模经营、优化配置土地等农业生产要素、完善农村社会治理、保护农民的集体财产权益等方面需有所作为，因此有必要厘清现阶段农村集体经济组织的职能、定位、组织形式及决策运行机制等关键问题。

集体经济根源于我国的基本经济制度，我国《宪法》及《土地管理法》都明确规定：农村最重要的生产资料——土地属农民集体所有。黄延信[1]研究认为，集体所有制作为一种团体所有，与法制史上日耳曼法中以团体共同生存为目的的“总有”最相近。但该制度不利于财产的最大化利用和财产的流转。土地作为农业的基本生产资料，实行“总有”的经济社会等客观环境发生了根本改变，需适应建立完善的市场经济体制的要求，淡化传统的集体所有制，将其改造为归属更清晰的权利形态。集体经济产权模糊、管理主体缺位、内部控制等问题的研究解释了农村集体产权改革的合理性[2-4]。农村集体产权改革的方向是明晰产权归属和完善权能。但也有学者认为，不能套用私有化产权改革和现代企业制度强行推动集体经济变迁[5]。总体来看，目前对集体经济的理论探讨及实践经验的研究内容较多，但是观点分歧较多，对一些关键问题没有形成统一看法，如农村集体经济组织是否应承担公共管理职能，或者如何界定承担公共管理职能的范围；产权归属应通过什么样的形式进行明晰；完善农村集体产权权能是否意味着转让权、继承权等权能的赋予等问题都是农村集体产权制度改革实践中面临的重大问题，将决定农村集体产权制度改革的走向及改革的深度，对这些问题的研究需要从更多层面进行探讨。为让集体经济组织成为更有活力的市场主体，更能适应市场经济运行逻辑，基于激活集体经济组织内生发展动力视角，探讨农村集体经济组织与村民自治组织的关系、农村集体经济组织的治理机制及农村集体经济组织管理层的激励与约束等，以期为农村集体经济的发展提供参考。

1 农村集体经济组织与村委会的关系

现有的法律规定了集体经济组织及村委会在管理集体所有的土地及其他财产的权力，村委会及集体经济组织在职能上存在交叉重叠。我国对村级集体经济组织及村委会的关系在法律上没有进行明确界定，村级集体经济组织地位不清、概念模糊、功能混乱，因此对集体经济组织与村委会的关系一直存有争论。在改革开放后很长一段时间，全国大部分地区原有的村级集体经济组织——生产大队逐渐消亡，其经济职能由村委会代为行使。许多地方的村委会已经替代了村集体经济组织，而且两者决策机制相似，实践中职能相互重叠，因此没有必要在村委会之外重新设立农村集体经济组织，或是仅将农村集体经济组织作为村委会的下设机构。该观点不仅在学术争论中存在，也在基层的领导与民众中存在。当前贵州省很多地方为推进农村集体经济发展，以注册成立专业合作社的形式发展“村社一体”合作社，就是这种观点的实践表达。研究认为，农村集体经济组织与村委会是相对独立的组织，农村集体经济组织应在村委会之外重新设立，重新设立的农村集体经济组织不是村委会的下设机构。

1.1 在职能上存在差异

集体经济组织与村委会在职能上尽管有部分重叠，但并不完全不可分。按照我国《宪法》《村委会组织法》《农业法》的相关规定，村委会是村民自治组织，其首要职能是提供社区的公共及公益服务，并具有一定的准政府职能，而农村集体经济组织则应是市场经济主体，其职责是合理利用和有效保护集体资产，遵循市场经济运行逻辑。由此看出，集体经济组织与村委会在职能、目标、属性上有明显的不同，虽然存在一定重叠，如集体经济组织与村委会都有兴办公益事业的职能，但随着城乡公共服务一体化进程的加快及政府投资能力的增强，建设农村基础设施等公益事业的职能将更多地由政府而非农村集体经济组织承担，因此，集体经济组织与村委会在职能上并不存在完全不可分的基础。集体经济组织作为市场主体，也不能要求其无限制地承担公益职能，否则在市场竞争中只会处于劣势，故也有必要将其公益职能在小范围内进行圈定。

1.2 村委会代行集体经济组织管理经营权有较多弊端

由村委会代行集体经济组织对集体资产的管理经营权，易导致公权力对集体经济组织成员的经营管理自主权的干预与侵害，也易滋生腐败。村委会有可能为解决村内民事纠纷或为谋求政治利益或声誉而干预集体经济组织的经营决策及利益分配。如现在很多“村社合一”的村庄，在分配中都将集体股分红的比例提高在30%以上，并将一定比例的红利无偿用于扶贫，虽然看起来政治方向正确，但在一定程度上对集体经济组织成员的财产权益是一种侵害。另外，由村委会代行集体经济组织对集体资产的管理经营权也容易滋生腐败。由于村委会是农村群众自治组织，组织体极为松散，“内部人控制”问题比较突出，其决策、监督等机制并不适合一个经济组织。

1.3 人员构成不完全重叠

村委会的服务对象是村民，在当前流动人口不断增加的情形下，外来人口也成为村委会的服务对象，村委会提供公共服务的受益人同样包括外来人口。村委会组织法规定：“除已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民外，户籍不在本村，在本村居住1 a以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民，都有选举权和被选举权”。说明在一定条件下，外来人口也可成为有选举权的村民。而集体经济组织的成员构成是集体经济组织成员，由于集体经济组织历经长期的演变，其成员的确定比较复杂，目前全国并没有统一的政策及确定标准，有的省份根据历史及现实条件制定了地区性的确定标准。由上可知，村民与集体经济组织成员不一定重叠。如果不单独重新设立集体经济组织，明确集体经济组织成员范围，则外来人口有可能稀释原有成员的集体财产权益，从而导致原组织内成员反对外来人员获得“村民”身份，进而在村民会议中获得投票权，同样也会排斥外来人员参与村委会选举，这种排斥与村委会组织法的本意相违背。

综上认为，村委会及集体经济组织应分设并独立行使职责，实行村社分离。在没有建立集体经济组织的村，首先应做到账物分离，为集体经济组织的建立做好准备。当前省内很多地方推行的“村社一体”合作社，村合作社与村委会在形式上已是两个组织，关键是村委会及村合作社这两个组织是不是独立关系。实际上考虑当前各村实际发展环境及发展程度的差别，特别是经济欠发达地区存在大量空壳村的事实，农村集体经济组织更需要村委会、村党委的支持及推动，因此，村委会与集体经济组织之间很难做到绝对独立，但仍可以建立相对独立的关系，做到账物分离，在人员上不强调绝对分离，可以通过正常选举程序实现交叉任职。

2 农村集体经济组织的治理机制

农村集体经济组织在法律关系上是作为特别法人而存在的。当前法律和政策对农村集体经济组织的产权关系及治理结构没有明确的规定或指导，还处于试点探索阶段，当前国家试点的方向是建立集体经营性资产股份合作制。股份合作制较适应市场经济的发展要求，比较符合农村集体经济组织的特点，是今后发展的方向。

集体经济组织进行股份合作制改革并不是一个新鲜事物。如家庭承包责任制一样，股份合作制改革也是自发形成的。20余年前，在发达省份的一些地方，群众自发进行了农村集体经济组织的股份合作制改革。如广东南海于1992年开启了股份合作制改革，是我国较早实施股份合作制创新成功的地区。集体经济合作社进行股份合作制改革，除后期政府支持外，更多是市场的选择结果。实践表明，将股份制的一些做法吸收进合作制能促进集体经济的发展，股份合作制也从最初的发达省份的一些土地被征用、集体资产较多、干部坚强有力的村扩展到土地征用不多、集体资产不多的村[1]，也从沿海发达省份向内陆欠发达省份扩展。贵州省安顺市平坝区乐平镇塘约村“七权同确、合股联营”的集体经济发展路径，实现了产业结构调整和生产组织化与规模化发展，在农村产权制度改革和壮大村集体经济中取得了明显成效，塘约村的成功，也证实股份合作制在欠发达省份及欠发达地区同样适用，其原因如下。

2.1 股份合作制明晰了产权关系，完善了产权权能集体权能

我国宪法规定农村土地等资源资产属集体所有，但是关于集体所有是共同共有、总有，还是法人所有等，在理论界没有统一定论[2]。在实践中，计划经济时期的生产大队和在改革开放后还留存的一些集体经济组织的相同特点：在分配上主要根据家庭人口及劳动进行分配、成员无权要求分割集体资产、成员无权自愿退出集体经济组织。这些做法越来越不能适应市场经济的要求。一是目前相当一部分集体经济组织已经不直接经营集体资产，而是通过出租、出让、入股集体土地经营权等方式交由其他经营主体经营使用，还有的虽仍直接经营集体资产，但并非所有集体成员都参与劳动，这与计划经济时期成员一起劳动的情况产生了较大变化，客观上要求对分配方式进行改革，主要根据成员数量将集体资产进行股权量化，以此作为分配依据是具有可操作性并容易被群众接受的。二是随着城镇化的发展，大量农村居民有进城落户、脱离原集体经济组织的需求，这部分成员在集体中的利益需要得到保障，股份合作制改造首先要确人确权，将成员身份转变为股东，享有股东决策权、收益分配权，这对保护集体成员的集体财产利益的意义非常重大。成员利益通过股权量化得以确定，虽不直接分割集体资产，但为今后通过股权转让进行变现留出了空间。

2.2 股份合作制改革更能增强集体成员参与积极性，提升管理规范化

没有经过股份合作制改造的集体经济组织在没有理顺及建立起决策、管理、监督、收益分配等相关制度的情形下尽管也获得了一定发展，但其发展动力主要依靠村支两委的强力带动和外部的各种支持，而不是依靠组织自身的制度优势及活力获得发展，集体成员不积极参与民主管理和监督，这样的发展难以持续，也难以复制。将集体经济组织从封闭管理向现代企业管理拓展，参照股份制治理结构的要求建立较完善的决策、执行和监督机制，设立股东(代表)大会、董事会(理事会)和监事会，明确机构职责、议事规则和管理制度，更能激发集体经济组织的内生发展动力。股东的投票权即为剩余控制权的主要表现形式。

2.3 股份合作制更能激活土地、资本、人力要素资源

经过股份合作制改造的集体经济组织在参与市场经济活动过程中，能减少经济纠纷，在推进农业适度规模经营、优化配置土地等农业生产要素、完善农村社会治理方面更能有所作为。如在土地流转市场上，相比未经改造的集体经济组织和其他经营主体，经过股份合作制改造的集体经济组织因其更规范的流转运作、更多的政府支持、与当地农户更多更紧密的经济与社会联系，流转风险更小，更易将农民手中分散的土地集中起来，通过统一经营或者统一对外招标，实现土地的规模经营，激活土地资本。另外，在欠发达地区，通过将财政支农扶贫资金确权到经过股份合作制改造的集体经济组织，明确资金的管理、使用及收益主体，能激活财政支农扶贫资金。最后，集体经济组织的股份合作制改造需要基层领导及农民的全员参与，能加强、加深民众对现代经营管理制度的了解，提升民主意识、合作意识及参与能力，挖掘培养农村职业经理人，激活人力资本。

3 农村集体经济组织管理层激励与约束

充分调动任何经济组织管理层的积极性是组织发展的重要条件，农村集体经济组织也一样。尽管农村集体经济组织经股份合作制改造使得产权关系更加清晰，并相应设立了股东(代表)大会、董事会和监事会治理结构，但对管理层的选择及激励约束仍是农村集体经济组织发展面临的一大问题。一些村集体经济组织的董事会(理事会)人员及主要管理人员仍由原村委会人员兼任，仍沿用旧有的管理制度，对管理层既缺乏激励也缺乏约束。一方面，管理层人员的报酬与管理层人员的工作投入及其在组织中的重要性难以匹配，较低的收入水平难以激发管理层干事创业的热情，做事效率低，甚至在组织出现经营困境时相互推脱甚至逃避责任。另一方面，经股份合作制改造的农村集体经济组织由于股权较为平均及分散，造成小股东参与决策及监督的成本过高，从而在决策及监督过程中持消极态度，仍存在管理层“内部人控制”的风险，小股东利益易受侵害。另外农村集体经济组织的股权目前还是一种封闭结构，股东无法通过出售股权实现“用脚投票”，因而农村集体经济组织在外部竞争机制上先天有所不足。经营者的激励及监督机制的完善，不仅需要内部治理结构及经营管理制度的完善，也需要外部监督机制的建立，建议从以下几个方面进行完善。

3.1 建立管理层收益分享制度

可参照发达地区已有的一些做法，一是探索外聘职业经理人、独立董事等经营管理机制。外聘职业经理人、独立董事满足了集体经济组织经济活动增多，管理复杂化、专业化的需求，也是理顺管理者与董事会委托代理关系，防止“内部人控制”的手段。二是探索股权激励机制，激发经营者的积极性。对经营绩效明显改进的经营者，在一定限度内可加持集体经济组织的股权。

3.2 建设内部控制制度

对村集体资产进行重大投融资、整体出租、抵质押贷款等事项，由股东大会或由股东大会授权的股东代表大会决定。村集体经济组织应制定相应财务管理制度，明确单位负责人和有关业务人员的职权和责任，完善相关经济业务的程序和手续，定期开展内部审计，加强内部控制的力度及效率。

3.3 以“三资管理”为重点建立外部监督制度

“三资”交易容易成为腐败的重灾区，建议区、县、县级市对原有的“三资”监管平台进行优化、整合、拓展，建成集登记服务、交易管理、信息公开、监督于一体的信息管理交易平台，实现县(区、县级市)、镇、村三级联网。在集体资产资源所有权确权的基础上，对集体资产资源产权进行在线登记。将集体产权交易、工程项目等整合进入“三资”信息管理交易系统。

4 结语

推进农村集体经济发展的难点及重点在于重构农村集体经济组织。农村集体经济组织的重构是适应新时代市场经济发展的要求，一方面有助于推进农业适度规模经营、优化配置土地等农业生产要素、完善农村社会治理，另一方面保障农民集体财产权益。当前农村集体经济组织建设的关键问题是要厘清现阶段农村集体经济组织的职能、治理结构、管理层激励及监督机制。农村集体经济组织是参与市场经济活动的市场主体，在职能、成员构成等方面与村委会明显不同，集体经济组织应与村委会相互独立；股份合作制较符合农村集体经济组织的特点，也较适应市场经济的发展要求，是当前及今后一段时间内农村集体经济组织改革的发展方向；管理层的激励及约束仍然是农村集体经济组织发展面临的一大问题，需完善内部经营管理制度，并建立外部监督机制。